Opinião & Análise

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Resolução bancária e garantias fundamentais: é possível conciliar?

Um ponto que merece especial atenção é a ausência de publicidade e transparência nos atos estatais

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Edifício do Banco Central do Brasil. Crédito: Beto Nociti/BCB

Em 23 de dezembro de 2019, o Banco Central do Brasil submeteu ao Congresso Nacional projeto de lei complementar quedispõe sobre os regimes de resolução das instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, pela Superintendência de Seguros Privados e pela Comissão de Valores Mobiliários”. O projeto é o resultado de longos anos de estudos empreendidos pelo Banco Central para atender a compromissos assumidos pelo Brasil no G-20, no sentido de aderir a um padrão internacional de regras e princípios comuns destinados a reduzir o risco sistêmico associado às instituições financeiras.

No texto encaminhado ao Parlamento, identifica-se certa convergência com os doze princípios ou atributos-chave definidos pelo Comitê de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board ou FSB) para a implantação de regimes efetivos de resolução de instituições financeiras. Da mesma forma, outras modificações significativas foram introduzidas no projeto, que, uma vez aprovado, terá radical impacto nas modalidades de intervenção e liquidação de instituições financeiras e assemelhadas, como, por exemplo, a criação de apenas dois tipos de resolução, sendo estes o regime de liquidação compulsória (RLC) e o regime de estabilização (RE).

Em nota, o BACEN informou que o RLC se presta à retirada organizada da instituição não sistêmica do Sistema Financeiro Nacional (SFN), em um processo mais célere que o da liquidação extrajudicial, atualmente previsto na lei n° 6.024/74. Por sua vez, o RE se destina a mitigar o risco de crise sistêmica envolvendo instituição ou atividade relevante no SFN, permitindo ainda que a instituição ou suas funções críticas possam continuar sendo realizadas, já sem o controle dos acionistas. O PLC também prevê a criação de mecanismos privados de proteção ao sistema, definindo melhor uso de fundos garantidores de crédito e criando os fundos privados de resolução, a serem capitalizados com recursos do próprio SFN. Em último caso, a proposta prevê também a utilização de recursos públicos dentro dos limites estipulados.

É inegável o mérito do projeto apresentado, afinal a Lei n° 6.024, que ainda regula o processo de intervenção bancária, é de 13 de março de 1974, tendo sido promulgada durante o regime militar, guardando um tom autoritário lastreado em um protagonismo histórico do Poder Público nos arranjos sociais, que marcou evolução das instituições brasileiras, desde a sua formação colonial até a redemocratização de década de 1980.

Alguns exemplos destes resquícios autoritários que influenciaram a promulgação da Lei 6.024/74, e que merecem especial atenção do PLC, podem ser resumidos mediante as seguintes falhas: (i) contraditório limitado; (ii) parcialidades de autoridades julgadoras, com poderes consolidados; e (iii) falta de transparência no agir estatal.

O primeiro ponto é fruto do entendimento inicialmente difundido pelo Banco Central do Brasil, que ao longo da vigência da Lei nº 6.024/74, foi sendo acolhido pelos tribunais, onde se estabeleceu a premissa de que os regimes especiais não possuem natureza sancionatória ― configurando-se em um ato de intervenção estatal no domínio econômico, podendo, portanto, gozar de um contraditório postergado.Assim, consolidou-se um consenso, que vem sendo repetido como uma espécie de mantra (sem observar as características do caso concreto), de que a aplicação dos regimes é medida excepcional que visa proteger a economia pública, devendo, para tanto, gozar de celeridade para o efetivo poder de polícia e efetividade da medida, permitindo assim, o diferimento das garantias constitucionais do contraditório e ampla defesa, para um processo administrativo instaurado após a decretação dos regimes.

Diante de tal assertiva, é preciso que a relação entre a instituição financeira e o regulador seja horizontalizada através de um processo administrativo, de modo que o BACEN exprima as suas pretensões, sob o crivo do contraditório e ampla defesa do particular. Além disso, a discricionariedade da aplicação dos regimes especiais não é ilimitada, especialmente no que se refere à aferição do comprometimento econômico ou financeiro da instituição, pois alguns fatos podem perturbar os negócios da sociedade sem, contudo, imputar-lhes risco de crise.

Sobre o segundo ponto, é preciso dizer que o BACEN acumula um papel fiscalizador e decisório para a decretação dos regimes. Dessa forma, além de não garantir um processo administrativo prévio para a decretação das medidas o BACEN impõe o regime e julga os administradores por fatos, suposições e afirmações produzidos por ele próprio. O acúmulo das funções normativas, fiscalizatórias e decisórias pelo BACEN merece uma especial atenção, posto que a Lei nº 6.024/74 confere prerrogativas que podem ocasionar em situações de imparcialidade, por exemplo, na possibilidade de a Autarquia julgar o valor e a natureza do seu crédito, nos casos em que os sócios ou credores da liquidanda não concordem com a classificação e pagamentos realizados pelo liquidante (art. 24). Além disso, deve-se levar em consideração que os bancos são obrigados a manter reservas em contas de depósito no BACEN, que em uma eventual situação de insolvência, torna o BACEN credor da instituição.

Por sua vez, o terceiro ponto que merece especial atenção é a ausência de publicidade e transparência nos atos estatais. Em regimes autoritários, ação estatal ocorria sob o manto da invisibilidade, permitindo práticas abusivas e ilegais, além de não possibilitar o controle pelo cidadão. Com a virada para os regimes democráticos, verificou-se a necessidade de controlar esse agir estatal, através de um processo com regras previsíveis e com a transparência necessária para tal. Além do meio pelo qual deve emergir o ato estatal, o processo administrativo deve ser balizado pelos direitos e garantias fundamentais. Neste caso, não basta a existência de um processo para o controle estatal. Necessária se faz a publicidade para que esse controle possa ser exercido de forma eficiente.

Vigora o autoritarismo, ou seja, o BACEN, no exercício de sua fiscalização, ao observar eventuais indícios dos pressupostos ensejadores da aplicação dos regimes, inicia um processo interno obscuro, que fica sob o seu manto, de modo que os envolvidos na aplicação do regime só tomam conhecimento da medida quando este órgão decreta qualquer dos regimes, cessando a atividade econômica e impondo severas consequências para os seus administradores.

Premissa que não pode ficar de fora é o impacto econômico de todos os anos de vigência da Lei 6.024/74. Em dados fornecidos pela Autarquia, até 23 de abril de 2013 existiam 627 (seiscentos e vinte e sete) processos judiciais em que o Banco Central figurava como polo passivo (95%) e ativo (5%). Dentro desse universo, os processos relacionados aos regimes especiais representavam 69%, impactando em um custo de provisão de R$ 1,244 bilhões, representado 88,02% das provisões feitas pelo Banco1.

Destarte, o pêndulo está deslocado para a necessidade de proteção da economia pública, gerando um desequilíbrio na relação entre a instituição financeira sob fiscalização e o Banco Central do Brasil ― que age, supostamente, como guardião do interesse público em ter uma economia pública saudável. É necessário, que o projeto em análise faça uma releitura dessas premissas firmadas com base na ordem constitucional vigente, encontrando, dessa forma, o necessário equilíbrio entre os interesses e direitos constitucionais envolvidos.

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1 Dados obtidos através da apresentação do Procurador-Geral do Banco Central, Sr. Isaac Siney Menezes Ferreira no Seminário internacional sobre regimes de resolução no sistema financeiro Brasileiro em 06.05.13 – Brasília. Apresentação disponível em http://www.bcb.gov.br/pec/appron/apres/ Apresenta%E7%E3o_Isaac_Sidney_ Semin%E1rio_Regimes_Resolu%E7%E3o_06052013.pdf. Último acesso em 12.10.17.


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