Doris de Miranda Coutinho
Nas democracias, antigas e modernas, o controle é um item de série, não um adorno, cuja premissa não é consequência de crises político-institucionais recentes, a exemplo da que o Brasil atravessa, mas espelha uma preocupação antiga, já exposta por Montesquieu, ao pregar uma estrutura de controle do “poder pelo poder” para conter o recorrente arbítrio do Estado absolutista, em detrimento das liberdades individuais, no auge do liberalismo francês do século XVIII.
Desde então, o controle do Estado e, sobretudo, das autoridades públicas, passou a integrar, indissociavelmente, o núcleo e a essência daquilo que se entende por democracia e república. Destaca-se a ideia de accountability, que, embora não tenha correspondente literal na língua portuguesa, representa, de um modo geral, a noção básica de responsabilidade na gestão dos interesses da coletividade, no exercício do poder público.
A importância do estudo do accountability no Brasil advém, paradoxalmente, de sua debilidade, a qual fragiliza a qualidade da democracia no país. Neste aspecto, é notável a abordagem do cientista político argentino Guillermo O’Donnell e a distinção que este faz entre accountability vertical e horizontal.
Na linha vertical, ele alude a uma dimensão eleitoral do accountability. Ou seja, eleições realizadas de forma livre e justa funcionariam como instrumentos de punição ou premiação dos representantes, conforme sejam depostos ou reeleitos pelo voto dos eleitores, articulando-se um controle pelo processo eleitoral.
Entretanto, embora o sufrágio seja um componente básico de qualquer democracia, a fiscalização praticada apenas nas urnas não se mostra suficiente, sob pena de constituir-se uma espécie de democracia intermitente ou meramente homologatória de mandatos. Exercida somente de tempos em tempos, daria azo à afirmação de Rousseau, de que o povo só é livre no momento da eleição dos membros do Parlamento, finda esta, hei-lo na escravidão.
Por isso, justifica-se a essencialidade de mecanismos complementares e autônomos para o exercício da vigilância permanente do poder público. Surge, daí, a noção horizontal de accountability, segundo O’Donnell, representada por instituições estatais que estejam autorizadas pela Constituição a vigiar, controlar, corrigir e, se necessário, sancionar ilícitos praticados por outras instituições, sobretudo nos casos de corrupção e de má gestão dos recursos públicos.
Esta dimensão, diferentemente da chamada vertical, reporta a uma supervisão contínua dos atos estatais, e por organismos que se encontrem do lado de fora da estrutura governamental, e que, portanto, têm vista panorâmica das condutas do poder.
A organização do Estado brasileiro, a partir Constituição Federal de 1988, deu importância ímpar às formas de accountability horizontal, ao contemplar instituições de controle autônomas, não inseridas no quadro clássico da divisão dos poderes, formando um quarto bloco de funções constitucionalmente independentes, responsáveis pela fiscalização e tutela dos recursos e direitos da coletividade. Destacam-se as amplas competências atribuídas ao Ministério Público (art. 127 e seguintes) e ao Tribunal de Contas (art. 70 e seguintes).
Vê-se, por tais dispositivos, que o constituinte depositou enorme confiança nestas instituições, a fim de que correspondessem às expectativas da sociedade quanto ao constante saneamento moral da República.
Mas, para que isto ocorra e essas instituições possam ter autonomia ao agir e eficiência nos resultados, as fronteiras de sua ação fiscalizadora devem ser reconhecidas e respeitadas pelos outros atores no contexto institucional, além de protegidas, se violadas. Caso contrário, materializar-se-ia um controle frágil, terreno fértil para a corrupção e para os desvios de conduta.
A realidade, porém, tem sido diferente. A atuação cada vez mais rigorosa e destacada dos organismos de controle tem despertado inquietação dos que são controlados. Para aqueles que aspiram atuar sempre no campo da discricionariedade, os limites e as responsabilizações constituem pedras no caminho.
E, à medida em que cresce o inconveniente do controle eficaz, estreitando a passagem pela qual se conduzem os malfeitos, aumenta o ímpeto de expansão do não-accountability.
Neste sentido, uma sucessão de medidas políticas e jurídicas levadas a efeito nos últimos tempos desvelam este intento. A começar pelo veredito do Supremo Tribunal Federal que, por maioria de votos, arruinou grande parcela da competência dos Tribunais de Contas, ao decidir que as contas dos prefeitos municipais, também quando ordenadores de despesas e, portanto, administradores diretos do dinheiro público, escapam ao julgamento das cortes de contas, concebidas pelo constituinte para este fim. Com isso, abriu-se uma clareira no meio da Lei da Ficha Limpa, para que, à margem dela, transitassem elegíveis vários mandatários cuja ficha já estava imunda.
Outras medidas, como o projeto de lei nº 3.636/2015, que afasta os tribunais de contas da formação dos acordos de leniência junto às empresas que cometeram ilícitos e mitiga a atuação do Ministério Público nas ações de improbidade administrativa, corroboram à composição deste quadro.
Poderia, ainda, incluir-se aqui, a tentativa frustrada de inclusão em lei, de uma espécie de anistia às tipificações pretéritas à conduta conhecida como “caixa dois”, e a retirada, do âmbito do projeto das intituladas 10 medidas de combate à corrupção, de instrumentos importantes de aprimoramento do controle, como o programa de ajuda aos reportantes ou whistleblower.
Estes expedientes, que impõem maiores obstáculos ao enfrentamento dos desvios na gestão pública, atingem diretamente as ações de controle, essenciais à instrumentalização do accountability de natureza horizontal. Ademais, denotam que a sua efetividade corre sérios riscos e, se não for desde logo resgatado, perderá espaço para a corrupção e a iniquidade.