Opinião & Análise

Lava Jato

Relações governamentais no Brasil: ontem, hoje. E amanhã?

Como inaugurar um relacionamento transparente e ético entre o Estado e as empresas privadas?

Wooden Flag of Brazil

Os profissionais que trabalham no meio campo entre empresas privadas e governos nunca viveram tempos tão bicudos no Brasil. Há, atualmente, um enorme desgaste nesta atividade que passou a ser suspeita antes de qualquer coisa: pessoas e empresas estão sendo investigadas pelos poderes constituídos; agentes públicos e dirigentes da iniciativa privada foram mesmo detidos e expostos cotidianamente à execração pública na mídia nacional; há processos intrincados que revelam cifras astronômicas de recursos desviados pela corrupção.

Não sem justificativas, a desconfiança é geral e nunca a reputação de empresas e profissionais foi tão questionada.

A realidade é dura, e para muitos profissionais absolutamente idôneos e limpos que durante anos atuaram e atuam nesse setor de complexo entroncamento de legítimos interesses privados e indiscutíveis direitos e deveres do setor público.

Onde reside de fato o problema; como chegamos a este ponto? Qual a trajetória para sair desta fase e inaugurar um relacionamento transparente e ético entre o Estado e as empresas privadas, com profissionais que possam sentir orgulho de sua função e satisfação com os resultados obtidos?

Este artigo tem a pretensão de iniciar o processo de respostas para estas questões; busca colaborar com o debate e promover um necessário processo de transformação.

Antes, porém, é preciso saber se as empresas e os governos devem realmente se relacionar, se seria plausível um quadro em que não houvesse nenhum contrato ou negociação entre essas duas partes.

Em nossa opinião, esse relacionamento é inevitável. Quanto maior for a participação do Estado na economia do país, mais inevitável será este relacionamento. Há, no nosso entendimento, importantes razões para que empresas e governos tenham uma salutar interlocução.

Pressupostos

Para discutir e colaborar para o fortalecimento das instituições, da democracia e da boa relação entre empresas e governos, partimos das seguintes premissas:

  • O Estado brasileiro é muito relevante. Não só abocanha mais de 38% de toda a renda nacional como cada vez mais regula a atuação de toda a sociedade. O Estado, em todos os seus níveis, concentra grande número de decisões com impacto direto nos negócios das empresas.
  • É legítimo e legal defender interesses de grupos, inclusive privados. As instituições democráticas garantem tanto o direito de empreender, como o de se associar e o de se expressar para a defesa de seus interesses.
  • Ilegítimo e ilegal é que o interesse de grupos se sobreponha ao interesse coletivo, que não observe princípios da res pública ou os limites das leis; que não atuem com transparência, ainda que preservem questões de concorrência.
  • O Poder Público desconhece o ambiente empresarial. Não entende a sua lógica, desconhece o processo decisório e fantasia quanto a seus resultados.
  • O inverso é verdadeiro, as empresas desconhecem o funcionamento do Estado: têm noção simplista quanto aos profissionais sérios e qualificados que trabalham nos governos, regidos pelo princípio do interesse coletivo.
  • Ambos são setores regulados por sistemas jurídicos distintos e simétricos. Enquanto o setor privado pode fazer tudo o que não é proibido, o setor público somente pode fazer o que é explicitamente determinado.
  • Há um inegável preconceito ideológico. O debate ideológico no Brasil é pobre; o preconceito se espraia por todos os lados, que preferem crer em estereótipos do que buscar fatos e dados para sustentar posições.
  • O bom relacionamento entre o setor público e privado pode gerar parcerias e sinergias que alavancarão, de maneira muito forte, o desenvolvimento do Brasil, criando valor sustentável para a sociedade com ganhos mútuos entre os legítimos interesses envolvidos.

Empresas geram empregos e criam valores econômicos e sociais que são imprescindíveis para o desenvolvimento de qualquer nação. Quando governos e empresas se põe de acordo, dentro da lei e sobre um panorama ético, estamos frente a uma situação onde todos saem ganhando.

Ontem e hoje, ainda é assim…

O patrimonialismo faz parte da cultura nacional, na verdade é uma de nossas heranças lusitanas. Historicamente, a apropriação do Estado por grupos privados sempre esteve presente na lógica política: interesses particularistas – sejam de partidos, famílias, indivíduos, empresas ou grupos de pressão social (sindicatos e movimentos socais, inclusive) – tendem a definir, acima do interesse geral da sociedade, a dinâmica das políticas públicas, as decisões políticas e econômicas de governos, assim como a gestão e os investimentos de estatais e autarquias.

Sérgio Buarque dizia em seu “Raízes do Brasil”, que “a democracia no Brasil sempre foi um lamentável malentendido”. O que significa que, sob o manto das liberdades e dos interesses dispersos dos vários grupos escondemse práticas de favorecimento e clientelismo que alocam recursos do Estado a grupos com maior habilidade de articulação, relacionamento pessoal ou poder de pressão, em detrimento da maioria da população calada e sem representação. Não há, nesse caso, “universalismo de procedimentos”, as leis não são iguais para todos, na prática e na conduta cotidiana do Estado; ou antes, são “mais iguais” para uns poucos. No sentimento que se estabeleceu como máxima da política nacional, isto implica dizer: “aos amigos tudo, aos inimigos a lei”.

Esse patrimonialismo ainda hoje está presente na lógica política nacional, na ausência de uma burocracia de sentido weberiano, técnica, racional e eficiente. A exorbitante quantidade de cargos de livre provimento, como DASs (Direção e Assessoria Superior) e FG (Funções Gratificadas) ainda são exemplo eloquente desse patrimonialismo, pois são decididos e distribuídos não em função do interesse público, mas de acordo com o poder de pressão e dos interesses dos grupos que ocupam o Estado. Ministérios, diretorias de autarquias e de estatais são ainda decididos assim. Até mesmo as Agências Reguladoras que seriam um elemento exógeno para contrariar essa lógica foram, aos poucos, canibalizadas pela mesma fome patrimonial.

Claro que isso tudo se desenvolve no interior de um sistema político de pequena, quase nula, tradição democrática O regime democrático brasileiro é jovem, inexperiente e tem poucas raízes na sociedade brasileira, não está ainda no nossa DNA. Em 515 anos de existência, a experiência democrática resume-se a dois curtos períodos que somados não chegam a 49 anos. O maior deles é o atual.

Em 515 anos de existência, o país viveu tentativas de implantação de regimes realmente democráticos – com ampla participação popular – em dois curtos períodos: de 1946 a 1964, e o atual, de 1985 a 2015. No primeiro período, partidos políticos foram proscritos, um presidente eleito foi levado ao suicídio, tentativas de golpe tiveram que ser desbaratadas, outro presidente eleito renunciou, a adoção do parlamentarismo foi casuística, e por fim, o país viveu o Golpe Militar de 1964.

Neste recente período, somente a partir de 1994 a nação passou a viver uma rotina de normalidade eleitoral, com eleições regulares, alternância de poder, sem interrupção de mandatos; sendo que nos últimos meses teses de impeachment e a expressão “golpe” voltaram a frequentar o noticiário nacional. Talvez haja muito exagero no uso desses termos e certamente há bastante de jogo político no reavivar dessas expressões. Mas, é bom compreender: a situação permitiu que chegássemos a este ponto.

Na margem do Estado

O primeiro aspecto diz respeito ao esdrúxulo Presidencialismo de Coalizão regido por uma Constituição com muitos tons parlamentaristas, pois foi criada com este propósito. Os parlamentaristas ganharam batalhas na Constituinte de 88, mas perderam a guerra. Deixaram sua marca na Constituição presidencialista.

A presidência da República monta sua coalizão majoritária, independente e apesar até mesmo de metas que pudessem ser comuns a aliados. Os acordos não são para construção de maioria parlamentar que sustente a execução de um projeto, mas apenas para montagem de base de apoio que forneça votos suficientes para aprovação de medidas raramente discutidas com o Parlamento. Buscase, além disso, uma maioria que também forneça ao Executivo segurança contra agendas negativas segundo seu ponto de vista.

Mas, à parte dessa força do Legislativo, não há o voto de desconfiança e nem um gabinete de governo; o governo não pode ser substituído, em meio ao caminho – só pode ser remendado. Não há possibilidade de convocação de eleições extraordinárias que rearticulem o poder e renovem a legitimidade dos governos.

O fato é que as parcerias entre Executivo e Legislativo são montadas de duas maneiras: a primeira com troca de apoio político por cargos, com mais peso para os órgãos onde o orçamento é expressivo; a segunda forma, que coexiste com a primeira, é por pagamento de mesadas, despesas de campanha passada, despesas de futuras campanhas e outras benesses subtraídas do patrimônio de todos, subtraídas do dinheiro público.

Na margem das Empresas

E da outra margem do rio, onde habitam as empresas privadas, qual é o problema? A questão é que para subtrair recursos do Estado é necessário que haja um sócio externo ao setor público. Aí entra a empresa corrupta, que acredita que parcerias espúrias podem levála adiante, tornála forte, líder; um (falso) exemplo do espírito empreendedor.

Ledo engano. Foi essa a situação que provocou a imagem muito ruim da relação entre empresas e governos, mesmo que a grande maioria das empresas não se preste a esse papel e nem a maioria dos políticos jogue este jogo. Para construir uma reputação são necessário muitos anos, mas para destruíla leva apenas alguns minutos.

Assim, por essa ótica, o modelo político brasileiro tem enorme responsabilidade pelos problemas e mazelas que vivemos. A impessoalidade, o interesse geral, o insulamento da burocracia, técnica e eficiente e impessoal, o respeito aos recursos público e mesmo a ideia elementar de “res pública”, ainda não estão no DNA político nacional.

Hoje: a realidade da Operação Lava Jato e seus desdobramentos

Financiamento de campanhas, em suas várias modalidades, são questões (e problemas) em qualquer lugar do mundo. Sua operação nem sempre transparente acaba por confundirse também com o financiamento da atividade política e, por fim, do próprio agente político. Max Weber assinalava que alguns políticos “vivem para a política”, mas outros acabam por “viver da política”.

É natural que a atividade política seja cada vez mais profissional e em virtude disso mais onerosa: novos e modernos métodos de comunicação e sondagem da opinião pública impõem altos e sempre elevados custos. Sim, haveria espaço para a crítica, reconhecendo que o feitio atual da atividade política cede demasiado espaço para o marketing em detrimento de conteúdos essencialmente políticos. Mas, esta reflexão fica para outra oportunidade.

O dado concreto é que a elevação dos custos de campanha e a confusão existente entre o financiamento da política e dos políticos, casadas com o tradicional patrimonialismo e com a adolescência de nossa democracia detonaram uma hecatombe nas relações entre parcelas das empresas com o Estado, incluindo aí as empresas estatais. Isto parece encontrar sua mais perfeita expressão na chamada Operação Lava Jato, que revela os problemas e a promiscuidade dessa relação.

A Operação Lava Jato é de algum modo expressão de um longo processo. A percepção de que era imperativo investigar os vínculos da corrupção com financiamentos de campanha, nasce, grosso modo, já na CPI do “PC Farias”, que levou ao impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, em 1992. Logo após disto, o esquema de corrupção política, revelado pela “CPI dos Anões do Orçamento” (1993) apenas reforçou a percepção e o malestar. Ao que parece, novas tentativas nesse caminho, como as operações da Polícia Federal (PF), “Satiagaha” e a “Castelo de Areia”, também frustradas, sedimentaram na PF e no Ministério Público (MP) a determinação de investigar, encontrar e apurar vínculos entre empresas privadas com agentes do Estado que pudessem revelar também esquemas de financiamento de políticos e campanhas.

Nesse aspecto – independente de reparos jurídicos e excessos que possam ser atribuídos à força tarefa que conduz este processo – a “Operação Lava Jato” é, até o momento, a mais bem sucedida tentativa de revelar e desbaratar esquemas, como também punir ilícitos entre empresas privadas, agentes do Estado e partidos e políticos. O que até aqui se revelou caiu mesmo como uma bomba no sistema político nacional e fragilizou ainda mais as relações entre os setores público e privado, no Brasil.

A revelação do conluio, as evidências de formação de cartel e de financiamento de campanhas por meio de recursos da corrupção confirmou suspeitas sobre a tradicional

dinâmica patrimonialista. As prisões de algo em torno de duas dezenas de agentes públicos e privados, a devolução de quantias vultosas desviadas dos cofres públicos e o prosseguimento do processo ao nível do Supremo Tribunal Federal, que autorizou o Ministério Público a investigar e apurar o envolvimento do políticos de foro especial com os esquemas da Petrobrás com seus fornecedores suspeitos, despertaram a atenção do país para as relações governamentais com o setor privado.

Claro que isso tudo aumentou o drama dos profissionais deste setor e reforçou os estereótipos mencionados anteriormente: a desconfiança aumentou e com isso a fiscalização também. Junto dela, a burocratização e a adoção de métodos persecutórios, além da paralização de uma série de obras, investimentos e outros tipos de projetos. O momento indica que ficou muito mais complicado trabalhar nesse setor; que métodos serão revistos e novas normas serão implantadas. O cuidado institucional aumentará enormemente.

Como será o amanhã?

Ninguém, evidentemente, poderá dizer ao certo como será o amanhã: se o preconceito e desconfiança mútua serão reforçados; se por outro lado, tudo isto resultará em nada e nova acomodação patrimonialista se estabelecerá. Destas duas possibilidades, nenhuma logicamente é desejável. Ambas, cada um ao seu modo, implicam em desacertos e na perda do sentido da construção da sociedade democrática e de um Estado promotor do bem comum e do interesse geral.

Nossa intuição, no entanto, indica outro rumo para o futuro das relações governamentais no Brasil. Avaliase mesmo que o que tem acontecido, longe de ser prejudicial, é positivo e indica que o país caminha para a superação de suas mazelas mais tradicionais, caminha aos poucos, de modo incremental, para o aperfeiçoamento institucional e para a modernização das relações EstadoSociedadeEmpresas Privadas.

As instituições são as regras do jogo na sociedade ou os dispositivos que inventamos para impor clareza e limites aos nossos processos de relacionamento. As instituições da democracia brasileira são jovens, mas são importantes. As autoridades públicas são eleitas e os Poderes da República são independentes, temos eleições livres, justas e frequentes com plena liberdade de expressão e amplo acesso a fontes alternativas de informação. Dispomos de total autonomia associativa e pleno exercício da cidadania. Tudo isso permitiu, após a estabilidade econômica e as políticas sociais um notável processo de inclusão social.

Isto tudo deve continuar no dia seguinte à Operação Lava Jato. Deve continuar porque são exatamente a normalidade institucional e a vida democrática, ainda jovens, que permitem que esquemas como este sejam descobertos e que os procedimentos sejam apurados. Em nada impede e até favorece o exercício de um relacionamento sadio e ético entre empresas do setor privado, instituições públicas não estatais e o Poder Público.

Desafios: o que falta superar?

Para um futuro melhor, precisamos, no entanto, superar grandes desafios que o presente nos impõe. Alinhamos os que nos parecem mais relevantes:

Enfrentar ideologicamente o patrimonialismo que não faz distinção entre os limites do interesse público e do privado.

  • Enfrentar os preconceitos: quer seja contra empresas privadas bem sucedidas; quer seja contra o Estado e seus servidores.
  • Aprimorar a formação profissional dos profissionais que operam na área de relacionamento entre empresas e governos. Os profissionais vêm de áreas correlatas como direito, relações internacionais, administração, engenharia, etc.. Para uma formação mais sólida devese estudar gestão administrativa, economia pública, teoria geral do estado, acompanhamento de conjuntura; disciplinas básicas do ofício.
  • Romper com a informalidade com que se dão a maior parte das relações entre o Estado e as empresas. Hoje, as relações são de caráter privado e pessoais; os profissionais não são credenciados para exercer as atividades de relacionamento. É necessário promover a institucionalização dos relacionamento; códigos de ética e conduta claros, respeitados e observáveis. Criar fóruns e instrumentos para que a fiscalização entre profissionais seja tão efetiva quanto a dos poderes constituídos.
  •  Um desafio mais geral e que interfere em muito nessa situação é o mau ambiente de negócios no Brasil. Para uma das 8 maiores entre as 189 economias do planeta, não é lisonjeiro estar na posição 120, em que se encontra no ranking do Doing Business 2015. O projeto Doing Business, do Banco Mundial, proporciona uma medida objetiva dos regulamentos para fazer negócios e a sua implementação em 189 países.
  • Encaminhar esforços para efetivação e fortalecimento de elementos de “accountability “e “checks and balances: TCU, TCEs (escolhidos por outro método) Ministério Público efetivo, PF independente, Agências de Regulação ativas e vigilantes, etc…

 A exigência institucional da transparência de dados — serviços públicos (como o BNDES, por exemplo) não podem estar resguardados por sigilos e coisas do tipo — ainda que se estabeleça prazos mais ou menos longos — por estratégia da competição, atas, gravações e números precisam sempre vir a público; Lei do direito a informação ampla, geral e irrestrita; sem delongas ou protelações dos entes públicos.

Por fim, insistir e não vacilar na visão de que a via democrática é o melhor e o único caminho. Canais de comunicação, diálogo e construção de consensos devem ser permanentemente observados; qualquer tentativa de bloqueio de ideias e debates, ao lado da intolerância e da truculência, devem ser peremptoriamente descartados.

Infelizmente, a meta de consolidar e fortalecer a democracia voltou a ser o grande desafio para o Brasil e esse desafio não deve ser abandonado.

A democracia é construção de caminho, é “tentativa constante”, é crença e disposição permanentes. O que significa dizer que estamos em processo, procurando por onde encontrar um lugar e uma prática realmente democráticos na vida cotidiana e na história do país.


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