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Regulação, necessidade e interesse local

Considerações sobre a regulamentação dos patinetes na cidade de São Paulo

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Os patinetes são há algum tempo a nova sensação da mobilidade nos grandes centros urbanos brasileiros, como a cidade de São Paulo. A comunidade jurídica decerto não ficou imune: basta olhar a qualquer momento a Avenida Brigadeiro Faria Lima para ver dezenas de engravatados passeando pela ciclofaixa do canteiro central, indo para almoços, reuniões ou voltando para casa.

Entretanto, o interesse jurídico sobre o patinete não se restringe ao seu uso como meio de locomoção por advogados. No dia 14 de maio, a Prefeitura de São Paulo publicou o Decreto nº 58.750/2019, regulamentando de forma provisória o serviço de compartilhamento e do uso dos equipamentos de mobilidade individual acionados por plataformas digitais.

Dentre as normas estabelecidas, estão regras sobre onde é possível circular, o uso de equipamentos de segurança, a obrigatoriedade de recolhimento dos patinetes pelas empresas, além da possibilidade de responsabilização destas pelo descumprimento de normas pelos usuários. Uma análise desses dispositivos, inclusive, pode ser vista no artigo de Giuliano Cardoso Salvarani e João Paulo Bachur, publicado aqui no JOTA1.

Aqui, porém, ao invés de discutir se a regulação é bem-vinda, entendemos necessário discutir se ela é possível. Mais especificamente, cabe ao município estabelecer as regras sobre tais serviços? E se sim, qual o limite da competência municipal?

De largada, dois aspectos do decreto chamam atenção. Primeiro, sua ementa, descrevendo o decreto como vetor de regulamentação provisória. Segundo, seu preâmbulo, que não faz referência ao fundamento da autoridade do Prefeito para dispor sobre a matéria mediante decreto.

Com relação à provisoriedade da regulamentação, não se trata ao certo de uma consideração acerca da competência municipal para regulamentar o assunto, mas sim da necessidade dessa regulamentação, nesse momento, pelo município. Em tempos de MP 881 e liberdade econômica, é questionável a iniciativa de regular novas tecnologias a título provisório. Se há dúvidas acerca da regulamentação que fazem com que a própria autoridade que a expede classificá-la como “provisória”, é difícil não questionar o conteúdo das normas em si.

Por mais que a tal Declaração de Direitos da Liberdade Econômica ainda não tenha sido efetivamente arraigada em nosso ordenamento (ainda que, ao menos até a perda da eficácia da medida provisória, esteja vigente com força de lei), é de bom tom que algum grau de certeza acerca da necessidade da regulação e seus impactos exista. Muito se discutiu sobre a MP 881 e suas inovações. Ainda que para alguns a MP traga platitudes2 e outros a vejam como medida essencial à promoção efetiva da livre iniciativa no país3, há, talvez uma intersecção entre os pensamentos, que é o consenso existente quanto à baixa qualidade, na média, da regulação no Brasil e a necessidade de se estabelecer mecanismos que contribuam para a criação de um ambiente de negócios seguro e propício ao desenvolvimento. Instituir regulações provisórias definitivamente não caminha nesse sentido.

Com relação à não indicação de fundamento de autoridade no preâmbulo, evidentemente que não se trata de vício formal que torna nula a regulamentação, como poderia se dizer de uma decisão em um processo administrativo, por exemplo. Mas por vezes a ausência de algumas informações no texto diz muito mais do que palavras poderiam. É praxe indicar quais os artigos de quais leis fundamentam a expedição de regulamento pelo chefe do Poder Executivo. Afinal, nossa Constituição no artigo 84, IV estabelece a competência privativa do Presidente (que, por paralelismo federativo, aplica-se a Governadores e Prefeitos) para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei. O decreto ou regulamento autônomo é figura permitida tão somente nos casos excepcionais autorizados também pela Constituição, no inciso VI do mesmo artigo 84 (no caso, a organização e o funcionamento da administração quando não há aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos, além da extinção de funções e cargos públicos, quando vagos). Ainda que o fundamento seja a própria Lei Orgânica do Município ou a Constituição Federal, é comum que se veja indicado os dispositivos relevantes, afinal, o regulamento só pode ser considerado válido na medida em que não inova, ou, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, não introduz algo “cuja preexistência não se pode conclusivamente deduzir da lei regulamentada”4. Assim, por mais que não seja em si um vício, no mínimo a opção dificulta o próprio controle sobre o ato. E com certeza nos deixa com a pulga atrás da orelha.

Passando, finalmente, à questão da competência do município para regular os patinetes, podemos, para facilitar a análise, separar as regras do decreto em duas categorias: aquelas relativas à ordenação do espaço e da mobilidade urbana (artigos 6º a 8º do decreto); e aquelas relativas aos prestadores de serviços de compartilhamento e do uso dos equipamentos de mobilidade em questão (artigos 3º a 5º do decreto).

Não parece haver muita dúvida que a disciplina do espaço e da mobilidade urbana, em alguma medida, cabe ao município. Ainda que a Constituição determine em seu artigo 21, XX que compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo aqui os transportes urbanos, o desenvolvimento da política intraurbana compete ao Município, melhor posicionado para garantir o bem-estar de seus habitantes, conforme o artigo 182 também da Constituição. Para tanto, parece natural que seja ínsito um poder de polícia administrativa que permita normatizar e fiscalizar atividades – inclusive com caráter econômico – a fim de garantir outros valores, como é o caso da segurança dos usuários dos patinetes. Sendo assim, regras restritivas das áreas de circulação, que estabelecem limites de velocidade ou mesmo a obrigação de uso de equipamentos de segurança, a nosso ver, encontram fundamento direito na própria Constituição, sendo plenamente válidas

A questão é mais complexa quando se trata do estabelecimento de obrigações para as empresas. Não que o Município não possa, com base nesse mesmo poder de polícia, especificar obrigações. Conforme a clássica divisão do professor Carlos Ari Sundfeld sobre as manifestações do poder de polícia, pode a Administração impor sujeições, limitações ou mesmo encargos ao particular5, esses últimos entendidos como obrigações de natureza positiva para que o exercício de determinado direito seja lícito. O problema não é o conteúdo da obrigação, mas seu fundamento.

Nossa Constituição, em seu artigo 30, I, estabelece a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local. Ora, na medida em que o decreto regulamentador se presta a garantir a fiel execução da lei, e esta deve ser restrita ao interesse local, seria absurdo admitir que o decreto em si tratasse de assuntos que extrapolassem o interesse local. E aí fica o questionamento: qual o particular interesse local que justifica a criação de uma obrigação de se comprovar a contratação de seguro de responsabilidade civil para cobrir danos, ou de fornecer dados de usuários em virtude de acidentes? E qual o fundamento para se estabelecer uma responsabilização quase objetiva das empresas por infrações causadas pelos usuários?

Essas perguntas não são respondidas pelo decreto que, mais uma vez, não informa o fundamento de suas disposições. A nosso ver, essas regras não relacionadas à ordenação do espaço urbano causam espécie, principalmente por sua intrusividade e repercussões econômicas, sobre as quais é difícil avaliar sua adequação, necessidade ou proporcionalidade. Assim, o problema principal do decreto é a ausência completa de demonstração de seu racional, tanto com relação à justificativa de se coadunar com a competência municipal para tratar do interesse local, quanto com relação à justificativa para a regulação em si, diante do direito fundamental à livre iniciativa. Sem clareza quanto a esses pontos, a legalidade do decreto é questionável.

Dito isso, e para encerrar a análise, uma última consideração deve ser feita: para além dos aspectos materiais da presente análise, talvez o maior motivo de preocupação da Prefeitura devesse ser que, a julgar pelo movimento da Av. Brigadeiro Faria Lima na hora do almoço, mão-de-obra disposta a questionar a legalidade de decretos que, como esse, possam restringir o uso dos patinetes, definitivamente não está em falta.

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4 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Ato administrativo e direitos dos administrados. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p.98

5 V. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Ordenador. São Paulo: Malheiros, 2012


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