Opinião & Análise

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Reforma Tributária, transformação digital e competitividade laboral

Como resolver o atual conflito de competência tributária que recai sobre atividades como licenciamento de softwares?

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(Crédito: Pixabay)

Uma reforma tributária que garanta competitividade para o Brasil na era digital deve promover a unificação de tributos incidentes sobre o consumo, incluindo contribuições que gravam atividades tecnológicas, instituindo-se um Imposto sobre Bens e Serviços, de base ampliada e tributação no destino, que elimine de vez a insegurança jurídica decorrente do conflito de competências entre entes tributantes sobre ativos intangíveis, a exemplo do software e streaming.

Essa reforma deve, igualmente, reduzir o custo fiscal sobre a contratação de trabalhadores, substituindo a incidência de contribuições sobre a folha de pagamentos para outra base de arrecadação, mais ampla, e que garanta competitividade laboral ao Brasil. As mudanças precisam estar refletidas no novo sistema tributário constitucional de modo com que as novas relações econômicas possam continuar a emergir em ambiente normativo simplificado, com segurança jurídica e transparência.

As principais propostas de reforma fiscal, e.g., a PEC nº 45/2019 e a PEC nº 110/2019, propõem a extinção de tributos e sua consolidação em dois novos impostos: um IBS, nos moldes de um Imposto sobre Valor Agregado cobrado na maior parte dos países desenvolvidos; e um imposto seletivo, incidente sobre o consumo de bens com externalidades negativas. Em tese, a instituição de um IBS resolveria o atual conflito de competência tributária que recai sobre atividades como licenciamento de softwares e streaming.

Contudo, ambas as propostas não eliminam tipos tributários residuais, tais como as contribuições de intervenção no domínio econômico, cujo produto da arrecadação nem sempre é destinado à finalidade para a qual foram instituídas, e que gravam na maior parte das vezes atividades de base tecnológica.

As propostas mencionadas tampouco resolvem o problema da competitividade laboral, que se agrava ante a situação de alta intercambialidade da mão de obra especializada contratada aqui e aquela contratada alhures, especialmente no contexto de transformação digital dos modelos de negócios.

Com o fito de resolver esses e outros aspectos, foi proposta a Emenda nº 44 à PEC nº 45/19, de autoria de 207 deputados e deputadas federais com as seguintes características: i) a potencialização do IBS, dotado de alíquota única, eliminando-se os tipos tributários residuais incidentes sobre todas as atividades, inclusive aquelas intensivas em tecnologia, à exceção da CIDE-Combustíveis; ii) a instituição de mecanismos que garantam a competitividade laboral, como a desoneração perene da folha de pagamentos para todos os setores econômicos e a inclusão ao IBS de alíquota adicional para suprir a arrecadação da previdência patronal; e iii) a criação de mecanismos adicionais de segurança jurídica e simplificação tributárias, com a taxatividade das hipóteses de incidência do imposto seletivo, a redução do prazo de transação, a ab-rogação expressa da bitributação, dentre outros conforme veremos abaixo.

As teses acima delineadas extrapolam interesses setoriais e, no nosso entendimento, são fundamentais para a competitividade da economia brasileira, especialmente num contexto em que os setores manufatureiro e de serviços passam a guardar profunda interdependência, num fenômeno também conhecido como servitização, propiciado pelas tecnologias de transformação digital.

Essas novas relações econômicas muitas vezes estão em descompasso com o exercício de subsunção dos fatos às normas tributárias, o que pode vir a alastrar o conflito de competências tributárias atualmente existente sobre intangíveis tais como softwares, em virtude da dificuldade de enquadramento desses fenômenos em conceitos como “mercadoria” e “serviços”[1].

Sob o aspecto normativo, as mudanças econômicas alteram as bases de arrecadação de tributos, elevando o conflito de competências entre entes tributantes, notadamente Estados e municípios. A digitalização das atividades econômicas, os modelos de negócios baseados em plataformas, o crescimento das receitas a partir de ativos intangíveis e a servitização das ofertas alteraram relações mercantis e de serviços, atos regulados pelo Direito como produtores de eficácia jurídica.

Esse fenômeno traz impactos para o exercício de subsunção da norma tributária e de seus fatos geradores, outrora estanques, às espécies tributárias legalmente previstas. A busca pela adequada incidência tributária sobre o software, a partir da análise de sua natureza jurídica tributária, é um dos elementos dessa nova fenomenologia cujas relações conflitivas entre entes tributantes provoca profunda insegurança jurídica para a atração de investimentos no Brasil[2].

Sob a perspectiva da infraestrutura de conectividade, a evolução tecnológica também esvaziou a finalidade para o qual foi constituída a contribuição de intervenção no domínio econômico destinada ao Fundo de Universalização das Telecomunicações – Fust, que foi constituído com o objetivo de disseminar o serviço de telefonia fixa para áreas onde não seja possível a “exploração eficiente” do serviço (Lei nº 9.998/2000). Ocorre que a transformação digital reorientou a essencialidade do serviço de telecomunicações da telefonia fixa para a banda larga e serviços de telefonia móvel pessoal. De 1998 a 2017, a telefonia móvel passou de 7,4 milhões para 236,5 milhões de assinantes, aumento de impressionantes 3.000% em menos de 20 anos. O serviço de banda larga fixa (SCM) passou de 100 mil assinantes em 1999 para 28,7 milhões em 2017[3]. A perda de finalidade, um dos pressupostos para a validade de uma Cide, indica a obsolescência da incidência dessa exação de natureza regulatória por causa das novas demandas por conectividade.

A eliminação de tipos tributários residuais no bojo de uma proposta de reforma tributária ampla, a exemplo da CIDE-Fust, com a inclusão de adicional à alíquota de um IBS incidente sobre o consumo, com o fito de garantir os níveis de arrecadação, seria uma forma de resolver o problema da finalidade, possibilitar a desvinculação da receita para que ela seja destinada para a disseminação de serviços de conectividade e, ainda, eliminar gravame sobre setor de base tecnológica imprescindível para a competitividade do Brasil. Caso eventual mudança seja de fato concretizada, caberá à sociedade e ao Parlamento exigir das autoridades a efetiva aplicação dos recursos.

Outra contribuição de natureza regulatória e que grava de forma injustificada setores intensivos em tecnologia é a Cide-Remessas (Royalties), instituída pela Lei nº 10.168/00 com o objetivo de promover a cooperação entre a academia e o setor produtivo para inovação e desenvolvimento tecnológico. Essa contribuição é devida por empresas que: i) detêm licença de uso ou adquirem conhecimentos tecnológicos; ou ii) são signatárias de contratos que impliquem transferência de tecnologia, firmados com residentes ou domiciliados no exterior. Verifica-se, portanto, que a validade dessa Cide está atrelada a efetiva transferência de conhecimento tecnológico entre parceiros comerciais, sob pena de um alargamento indevido de seu âmbito de incidência. A constitucionalidade da Cide-Remessas é discutida no STF no âmbito do Recurso Extraordinário nº 928.943-SP, sob a relatoria do min. Luiz Fux.

Ora, a contratação de serviços técnicos especializados do exterior e a importação de licenças de uso e distribuição de intangíveis, notadamente software, prescindem em sua vasta maioria da transferência do conhecimento tecnológico, que, no caso do programa de computador, se dá pela translação do código-fonte do software conforme determina a lei[4]. Somente esse fenômeno teria o condão de fazer emergir a obrigação tributária na hipótese em que ela venha a ser declarada constitucional pelo STF, haja vista questionamentos de fundo que também são debatidos na ação, a exemplo da falta de referibilidade e a finalidade da contribuição, que deveria ser custeada pelos impostos ordinários arrecadados pelo Estado.

No âmbito de uma reforma tributária, a questão poderia ser resolvida pela extinção da CIDE-Remessas e, a bem do princípio da neutralidade fiscal, a inclusão de adicional à alíquota de um IBS na proporção necessária para fazer frente à arrecadação, eliminando-se, com isso, gravame que se concentra sobre empresas intensivas em tecnologia e que dinamizam a competitividade do Brasil.

Por fim, a reforma tributária necessária para a competitividade do Brasil na Era Digital precisa perenizar a desoneração da folha de pagamentos[5], eliminando a tributação sobre o trabalho. Para o setor de tecnologia da informação, a substituição da base de incidência da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamentos por uma contribuição sobre a receita bruta das empresas mostrou-se política extremamente exitosa para a formalização da mão de obra e geração de postos de trabalho. A redução da carga tributária sobre o emprego é medida estruturante para segmentos intensivos em mão de obra, em especial para os empregadores de trabalhadores especializados e de remuneração média alta, como no caso dos setores intensivos em tecnologia.

Dados da Brasscom, tendo por fontes primárias RAIS e Caged mostram que os subsetores de software e serviços de TIC foram impulsionados pela desoneração. De meados de 2010 a 2015, foram gerados 95 mil postos de trabalho. O ano de 2016, muito como decorrência da crise econômica, apresentou decréscimo de 13 mil empregos. Contudo, de 2017 até 2019, os subsetores mencionados geraram mais de 60 mil postos de trabalho, superando as expectativas. Até 2024, caso haja a manutenção da política, são esperados quase 300 mil novos empregos, perfazendo o total de 956 mil postos de trabalho. Ao contrário, o fim da desoneração pode destruir 84 mil empregos em software e serviços de TIC, uma perda de oportunidade de impressionantes 384 mil empregos de alta externalidade na economia.

Assim, uma reforma tributária estruturante e de longo prazo para o Brasil deve debater medidas para assegurar a competitividade laboral com a instituição de outras fontes de custeio da previdência, a exemplo do próprio IBS, com a instituição de adicional à sua alíquota prevista pelo CCiF, ou outra base de arrecadação ampla. Somente assim o Brasil poderá ocupar espaço nas cadeias globais de comércio, com fixação de valor pela geração de empregos altamente qualificados e boa remuneração.

A competitividade do Brasil na era digital requer uma reforma tributária ampla e que reestruture as relações entre mercado e fisco. Para tanto, é fundamental eliminar o conflito de competências tributárias sobre intangíveis a exemplo do software e streaming, insumos e tecnologias fundamentais para a transformação econômica.

A mudança proposta pela PEC nº 45/2019, em seu art. 152-A, § 1º, que define a incidência do IBS também sobre os ativos intangíveis, cessão e licenciamento de direitos e importação de bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos, caminha positivamente nessa direção. Em busca de recursos, o Estado brasileiro passou a desconsiderar os pressupostos de validade de tributos de natureza regulatória, que gravam setores intensivos em tecnologia. Igualmente, a tributação sobre o trabalho é outro elemento que precisa ser discutido, com a eliminação do custo de contratação de trabalhados com o fito de induzir a empregabilidade.

Os desafios acima colocados podem ser atendidos pela incorporação da Emenda nº 44 à PEC nº 45/19, conforme mencionado acima. O debate requer tecnicidade, especialmente porque precisa compreender todas as bases de arrecadação disponíveis de modo a assegurar o financiamento do Estado, mitigar o rebalanceamento de carga entre setores e, principalmente, produzir um sistema fiscal justo e indutor de emprego e renda.

 

***Este texto expressa a posição acadêmica ou pessoal do autor, não vinculando a Brasscom ou seus Associados.


[1] Essa discussão está estabelecida no Supremo Tribunal Federal no âmbito de diversas ações, inclusive na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5958, sob relatoria da ministra Cármen Lúcia e que é a mais recente sobre a temática. A profusão de ações na Corte Suprema evidencia a exasperação da situação a respeito da correta tributação de um intangível que está na base da competitividade econômica na Era Digital.

[2] O conflito de competência tributária sobre o software não é o único que possui origem evidente no crescimento do componente intangível da economia. Vide o caso da disputa entre Estados e municípios em torno da tributação de publicidade em meios digitais encetado na ADI nº 6034.

[3] TELEBRASIL. O desempenho do setor de telecomunicações no Brasil: séries temporais 1S2015. Elaborado em parceria com o Telco. Rio de Janeiro: Telebrasil, dez. 2018. Disponível em: http://www.telebrasil.org.br/panorama-do-setor/desempenho-do-setor. Acesso em: 01 de março de 2020.

[4] Para o Instituto Nacional de Propriedade Industrial, o contrato de fornecimento de tecnologia é aquele que estipula as condições para aquisição de conhecimentos e técnicas não amparados por direitos de propriedade industrial depositados ou concedidos no Brasil (Know How). Incluem-se os contratos de licença de uso de programas de computador (software), desde que prevista a abertura do código-fonte, nos termos do artigo 11 da Lei nº 9.609/98.

[5] Para uma compreensão mais aprofundada dos desafios de manutenção da Política de Desoneração da Folha junto às autoridades e parlamentares, vide: STIVELBERG, Daniel T. “A desoneração da folha de pagamentos como política indutora para a economia digital”. In: GALVÃO, Eduardo Ribeiro (Org.). Relações Governamentais e Inovação. 1. ed. Brasília: Pensar RelGov, 2018. Pp. 119 e ss.


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