Opinião & Análise

Análise

Reforma tributária e necessária correção de curso procedimental

Procedimento e processo legislativos necessitam caminhar em harmonia com o texto constitucional

Foto: Guilherme Santos/Sul21

O tema que dá título a este expediente é elaborado sobre o prisma de que a criação de Comissão Mista para a análise das propostas para a Reforma Tributária possa estar em descompasso com o parágrafo 2º do artigo 60 da Constituição Federal.

A afirmativa em questão está fundada no exame do Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), doutrina (‘Curso de Direito Constitucional’, Dirley da Cunha Júnior, pp. 247 a 255) e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF).

Em sede preliminar é importante registrar que a Comissão Mista temporária para o exame das propostas para a Reforma Tributária foi instaurada pelo Ato Conjunto dos Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados nº 01, de 2020; sendo que mencionada Comissão tem por trabalho promover a consolidação do “texto da Reforma Constitucional Tributária”.

É de se notar que o referido Ato estabeleceu o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o trabalho de consolidação determinado para os textos das propostas (45 e 110) existentes à época da instauração da Comissão Mista.

A Comissão é composta por 50 (cinquenta) parlamentares, sendo 25 (vinte e cinco) de cada Casa, com a presidência designada ao Senador Roberto Rocha e relatoria do Deputado Aguinaldo Ribeiro.

Pois bem, técnica e regimentalmente os trabalhos da Comissão devem seguir, desde sua constituição, a seguinte disciplina estabelecida pelo RCCN: (i) a indicação dos membros da Comissão se dá pela presidência do Senado; (ii) as Comissões serão compostas por 11 (onze) parlamentares de cada Casa, salvo exceções regimentais (arts 21,90 e 104); (iii) dever de se reunir 48 (quarenta e oito) horas após sua constituição; (iv) emendas podem ser apresentadas no prazo de 08 (oito) dias a partir da instalação; (v) o parecer da relatoria deve ser fundamentado e é conclusivo e meritório; (vi) sem apresentação de parecer, este deve ser oralmente formalizado; e, (vii) votado em turno único, o parecer terá seu resultado publicado no Diário do Congresso Nacional e avulsos, para ampla ciência aos parlamentares.

O parecer aprovado e publicado segue então para votação única pelo Congresso. Após a votação em plenário o texto volta à Comissão Mista para redação final, seguindo em seguida para sanção do Presidente da República. Mas, se exclusiva do parlamento, a matéria será promulgada pelo presidente do Senado.

Agora, em auxílio ao exame seguinte que faremos para o tema das propostas para a Reforma Tributária, que emendam a Constituição, o RCCN prevê que “Aprovada a proposta em segundo turno, as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em sessão conjunta, solene, promulgarão a emenda à Constituição com o respectivo número de ordem.” Frisamos, após aprovadas nas respectivas Casas, sob rito constitucional próprio, notamos não nos parecer observados para as Propostas nºs 45 e 110.

Feitos esses esclarecimentos, trazemos as lições doutrinárias sobre o poder reformador constitucional que

“manifesta-se apenas por meio do procedimento de Emendas à Constituição, na forma do artigo 60 da Constituição Federal. As Emendas Constitucionais são proposições destinadas à alteração pontual do texto constitucional, cujo procedimento se encontra definido na própria Constituição, que adota, com rigor, formalidades solenes e complexas, tornando a nossa Constituição rígida.”

Também da doutrina e para o processo legislativo reformador, temos:

“A Constituição de 1988, após dispor que o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição (art. 59, I), definiu o processo legislativo especial de emendas à Constituição, que compreende uma série de formalidades que dão a tônica e emprestam rigidez ao texto constitucional. Trata-se do processo de reforma constitucional destinado a implementar mudanças formais da Constituição.”

Somem-se a essas lições aquelas que trazem explicações sobre: (i) a necessária observação ao artigo 60, I a III da CF/88 (quem e como pode propor emendas à Constituição); votação e discussão das propostas de emendas em cada uma das Casas legislativas (art. 60, par. 2º), em dois turnos; e, sua promulgação (art. 60, par. 3º).

Válido é ainda trazer da doutrina:

Pedro Lessa já doutrinava que a violação da Constituição sempre abriria as portas da jurisdição e, em especial, do Supremo Tribunal Federal, por mais política que se considerar a questão. Trecho de ementa de acórdão desta Corte, publicado em 1914, revela que a jurisprudência é antiga e tranquila no sentido de considerar que assuntos disciplinados por texto constitucional não são apenas políticos: “O Supremo Tribunal Federal conhece de questões que não são meramente políticas, o que, aliás, é um rudimento do sistema. Desde que a questão está subordinada a textos expressos na Constituição, deixa de ser questão exclusivamente política” (grifei) (sobre o assunto, ver: HORBACH, Carlos Bastide. Controle judicial da atividade política: As questões políticas e os atos de governo. Brasília: Revista de Informação Legislativa. a 46 n. 182 abr./jun. 2009)

Confrontando o modelo adotado pelo Parlamento para a criação da Comissão Mista para exame das propostas de Reforma Tributária, com a doutrina que leciona sobre a matéria, combinando-se isto aos registros oficiais sobre como deverão ocorrer os trabalhos parlamentares, entendemos haver necessidade de se promover o controle do processo legislativo de reforma constitucional em curso.

E sem maiores esforços, entendemos que o vício identificado para a criação e os trabalhos da referida Comissão residem no desencontro aos comandos do parágrafo 2º do artigo 60 da Constituição, uma vez que ambos os textos (45 e 110) não observaram a determinação constitucional; e, caso saia um texto único dessa Comissão Mista, esse estará em desacordo com o parágrafo 1º do artigo 60 da CF.

São presentes, portanto, os vícios constatados para o tema, pois que o poder constituinte reformador para a Reforma Tributária Constitucional está sendo exercido de modo ilimitado, malferindo situações circunstanciais, materiais e procedimentais.

No que diz respeito à jurisprudência do STF, temos de ter em boa conta os contornos para a formulação do pedido e a efetiva demonstração das inconsistências que estão sendo cometidas pelo Parlamento (MS 24.875/DF). Defensável é também o argumento de que procedimento e processo adotado pelo Poder Legislativo são em si um ‘jabuti’ na sua integralidade (ADI 5127 – por analogia), cabendo também  consignar que

“A atuação do Judiciário no controle da existência dos requisitos constitucionais de edição de Medidas Provisórias em hipóteses excepcionais, ao contrário de denotar ingerência contra majoritária nos mecanismos políticos de diálogo dos outros Poderes, serve à manutenção da Democracia e do equilíbrio entre os três baluartes da República. Precedentes (ADI 1910 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004; ADI 1647, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/12/1998; ADI 2736/DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010; ADI 1753 MC, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1998).”  (ADI 4029)

Ora, em matéria de extrema importância que se pretende reforma: o Sistema Tributário Nacional vigente, cuja simplificação compreendemos sim se faz necessária, com observação à manutenção da atual carga tributária, afirmamos que o Congresso Nacional – atuando com pouco zelo e demasiado protagonismo – eivou, eiva e eivará de vício constitucional – procedimento e processo – que apresente um texto reformador, mais grave ainda se o promulgar.

A bem da ênfase, citamos:

Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua apresentação (como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer – em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas –que sequer se chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição.

E cabe ao Poder Judiciário – nos sistemas em que o controle da constitucionalidade lhe é outorgado – impedir que se desrespeite a Constituição havendo, pois, que se falar, a esse respeito, em independência de Poderes. Não fora assim e não poderia ele exercer a função que a própria Constituição, para a preservação dela, lhe outorga. (MS 20.257)

Colocando uma ‘pitada de pimenta’ a mais nesse ‘caldo grosso’, destacamos que o Poder Executivo submeteu ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 3.887, de 2020, criando a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS); sendo que por determinado período referido PL ficou sob os ‘cuidados’ da Comissão Mista criada para análise dos projetos reformatórios do Sistema Tributário Nacional, até em razão do caráter de urgência constitucional reclamado ao PL pelo Poder Executivo.

A sugestão primeira de fusão dos textos (PEC nºs 45 e 110 com o PL nº 3.887) foi perdendo força, esvaziando-se em definitivo com a retirada do pedido de urgência constitucional. O PL nº 3.887, de 2020 tramita agora na Câmara dos Deputados, sujeito ao ‘périplo’ que lhe foi legislativa-procedimental-processualmente determinado pelo presidente da Câmara dos Deputados.

Pois bem, considerando que há manifestações políticas e técnicas pela comunhão dos projetos reformistas (PEC nºs 45 e 110 com o PL nº 3.887),   reforçado fica o racional sustentado neste expediente, pois se um texto único fruto de uma fusão propositiva for construída, questionamentos nivelados àqueles formulados pela ‘esfinge de Tebas’ provavelmente serão dirigidos à Corte Suprema, que assim como o feito de Édipo caberá decifrar tais ‘enigmas’.

E assim, amparados pelas seguintes constatações indagativas: (i) texto único originário dessa pretendida reunião propositiva legislativa será novamente submetida à possibilidade de apresentação de emendas parlamentares e ao rito procedimental e processual constitucional e regimentalmente exigido?; (ii) será o relatório elaborado e votado em Comissão Mista submetido diretamente aos plenários das Casas legislativas (Câmara e Senado); e, a quem caberá a sanção do texto legal final aprovado, ao presidente do Senado ou ao presidente da República, uma vez que o conjunto de palavras escritas terá por origem a reunião de propostas do Poder Executivo e do Poder Legislativo?, repisamos haver descompassos para com o comando constitucional.

Concluindo, afirmamos ser possível a correção de rumo pelo Parlamento a fim de reestabelecer a ordem para o exame das propostas de Reforma Tributária (PEC nºs 45 e 110 e PL nº 3.887) nos moldes que constitucionalmente disciplinado.

 


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