Opinião & Análise

Lei 12.865/13

Do ‘reco reco’ ao open banking: a evolução do mercado de pagamentos brasileiro

Se anteriormente as inovações demoraram anos para serem implementadas, atualmente o mercado se desenvolve em uma celeridade nunca antes vislumbrada

Foto: Marcos Santos/USP Imagens

(i) Um sistema em evolução constante

  1. A indústria de meios eletrônicos de pagamentos, tão celebrada nos dias de hoje, não é uma área incipiente, possuindo mais de 50 anos de existência no Brasil e já pode ser considerada uma “pessoa adulta” do setor econômico. No entanto, mesmo diante de um certo decurso de tempo, a primeira vez que esta área foi objeto de relevante análise pelo Banco Central do Brasil (Banco Central) foi quando da implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro, o conhecido “SPB”, entre os anos de 2000 e 2001.
  2. Naquela época, o Banco Central decidiu que a indústria que conhecemos atualmente não se mostrava relevante para o Sistema Financeiro Nacional, isto é, não era capaz de colocar em risco a solidez e o normal funcionamento do sistema financeiro (cf. art. 4º, da Lei 10.214/01). Esta análise fez com que o Banco Central concedesse, naquela oportunidade, as duas primeiras licenças para atuação como clearing (ou câmara de compensação sistemicamente não importante) para a indústria de meios eletrônicos de pagamento, uma para a então Companhia Brasileira de Meios de Pagamento, a Visanet (atual Cielo), e outra para a Redecard (atual Rede).
  3. Esta licença permitia que as duas credenciadoras realizassem liquidações multilaterais, em outras palavras estas empresas realizavam, após o cálculo dos valores a serem liquidados perante as instituições de domicílio, a transferência dos recursos financeiros devidos a cada participante.
  4. Muitos leitores certamente irão se recordar do “mata-borrão” ou “reco reco”, como eram conhecidas as “máquinas de cartão”, por meio das quais os dados dos cartões eram transcritos para um papelzinho carbonado, cuja aprovação das transações de pagamento somente ocorria após vários minutos em linha telefônica para a árdua tarefa de obtenção do código de autorização da compra ou consulta aos boletins de proteção, que continha o número dos cartões válidos.
  5. Atualmente, em razão da modernização desta indústria, uma transação de pagamento cursa o sistema inteiro (desde o banco emissor, passando pela bandeira e credenciadora) em média, no prazo de ínfimos 3 (três) segundos e a liquidação já ocorre, em alguns casos, poucos minutos após a transação, o que demonstra a constante evolução deste setor.
  6. Entretanto, algo se manteve em destaque, desde os remotos tempos até a presente data, a credibilidade da indústria de meios eletrônicos de pagamentos. Aliás, esta credibilidade é a força motriz que justifica o rápido crescimento do ecossistema de meios eletrônicos de pagamentos (que substituiu com classe a emissão de cheques que, até então, dominava o mercado) – especialmente diante da segurança de recebimento por parte dos estabelecimentos comerciais, nos casos de inadimplência do portador e até em caso de eventual quebra de algum participante da cadeia de pagamentos (emissor e credenciador).
  7. Ainda em relação aos tempos longínquos, há de se convir que houve uma forte concentração de mercado, incluindo as exclusividades entre os arranjos e seus participantes, que foi objeto de processo administrativo pelo órgão antitruste Brasileiro e culminou com a quebra da exclusividade Visa-Visanet e Mastercard-Redecard a partir de julho de 2010, exigindo a realização de vultosos investimentos no setor. Como passo inicial para a quebra de exclusividade, a indústria implementou a então chamada “captura por VAN – value added network”, que viabilizava a captura de transações de diferentes bandeiras por diversas credenciadoras. A captura por VAN ocorreu para operacionalizar mais rapidamente o fim da exclusividade do setor, o que depois foi completamente implementado com o credenciamento multilateral dos participantes.
  8. A abertura do processo administrativo ocorreu na esteira da publicação do Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento (Relatório), elaborado a partir de convênio entre o Banco Central do Brasil – BACEN, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda – SEAE e a SDE.
  9. Este foi o pontapé inicial das profundas transformações que estamos assistindo nos dias de hoje na indústria de meios eletrônicos de pagamentos, que passou a ser um sistema multilateral, sendo altamente competitivo e atualmente a porta de entrada para o ingresso de novos participantes no mercado financeiro, propiciando a criação de novos negócios, novos produtos, novos nichos de mercado, novas formas de atuação enfim, um verdadeiro duelo de inovação.

(ii) O marco regulatório

  1. Com a evolução do setor e o crescimento dos valores transitados pela indústria de pagamentos, houve a necessidade da edição da Lei 12.865/13, quando a indústria de pagamentos passou a ser regulada pelo Banco Central, nos termos das diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional, sendo os papéis e atividades dos seus participantes adequadamente definidos, o que restou reforçado nas primeiras resoluções e circulares editadas pelo regulador.
  2. Nesse contexto, se anteriormente as inovações demoraram anos para serem implementadas, atualmente o mercado se desenvolve em uma celeridade nunca antes vislumbrada. Assim, muitas foram as alterações relevantes nos últimos anos, tais como a padronização de agendas de recebíveis, reconhecimento de realização de antecipações de recebíveis por credenciadoras, o surgimento e crescimento dos subcredenciadores, liquidação centralizada, dentre outras tantas inovações estruturais.

(iii) A nova era dos pagamentos e seus desafios

  1. Como se pode imaginar, uma indústria desta magnitude possui desafios muitas vezes proporcionais ao volume financeiro movimentado. E na esteira destes desafios, desde 2017, muito se discutiu acerca do melhor modelo de gerenciamento de riscos e garantias da indústria de pagamentos. Como poderia o Banco Central proteger o Sistema Financeiro de uma indústria com volumes tão expressivos? Garantias cruzadas de todos os participantes? Cessão de recebíveis da cadeia de pagamentos para as bandeiras? Fiança bancária? Reserva financeira? Enfim, várias discussões foram havidas, mas a opção mais viável, do ponto de vista econômico e financeiro, foi reconhecer a indústria de pagamentos como um “sistema de repasse” dos valores financeiros entre os participantes da cadeia de pagamentos, determinando a segregação dos recursos destinados à liquidação entre os diversos participantes.
  2. Quando falamos no “sistema de repasse” é importante notar que a transação é única desde o momento que o consumidor faz a compra do bem ou serviço, até a liquidação para o estabelecimento comercial que vendeu o bem ou serviço. O banco emissor, a credenciadora, o subcredenciador e a instituição de domicílio somente repassam tais valores, são intermediários que apenas existem para assegurar que o valor da transação devido pelo portador vai ser liquidado/entregue para o estabelecimento comercial no qual aquele portador adquiriu o bem ou serviço. Caso cada elo do ecossistema fosse reconhecido como uma transação isolada, a obtenção de garantias dos diversos participantes em cada elo da cadeia oneraria o ecossistema desnecessariamente. Além do mais, esta hipótese criaria até 4 transações isoladas (portador-emissor; emissor-credenciador; credenciador-subcredenciador; e subcredenciadora-estabelecimento comercial) que na verdade é uma só – ato de compra pelo portador de um bem ou serviço junto a um estabelecimento comercial.
  3. A Lei 14.031/2020 nasce neste texto, impulsionada pela busca por parte do Banco Central, de uma forma de proteção ao Sistema Financeiro Nacional, que passa a movimentar centralizadamente (liquidação pela Câmara Interbancária de Pagamentos) uma indústria de mais de R$ 1 trilhão/ano. Obviamente uma garantia com este valor nominal não seria possível de ser obtida pelas bandeiras, nem tampouco pelos demais participantes. Aliás fica aqui uma dúvida legítima se alguma instituição financeira teria limites de Basiléia para tanto. Diante deste impasse na obtenção da adequada mensuração risco X solidez do sistema financeiro, houve a acertada edição da MP 930/2020, que foi convertida na Lei 14.031/2020.
  4. Referida lei implementou um mecanismo de segregação do fluxo de liquidação devido entre os diversos participantes do mercado de cartões, com o objetivo de promover maior segurança ao setor (expandindo, na prática, a obrigatoriedade de segregação financeira antes só aplicável às contas de pagamento). Essa blindagem do fluxo permite que, se houver a eventual falência ou mesmo constrição judicial de um participante do mercado, os recursos financeiros mantidos em posse daquele participante devem estar segregados de modo que cheguem ao usuário final recebedor (modelo esse conhecido no mercado como “repasse”), sendo que sua implementação possibilitou que o Banco Central concedesse autorização de funcionamento para as principais bandeiras do país, colocando um ponto final na discussão acerca da exigência de garantia, por parte do Banco Central, junto às bandeiras.
  5. Com esse movimento, corrobora-se a estrutura de que o mercado de pagamentos deve ser analisado em conceito abrangente, e não apenas com os olhos voltados a relacionamentos bilaterais, permitindo que este mercado seja reconhecido como um verdadeiro sistema, que integra todos os participantes de uma transação de pagamentos com cartão, possibilitando que os recursos dos portadores dos cartões cheguem com segurança e celeridade aos vendedores e prestadores de serviços, sejam eles grandes estabelecimentos ou vendedores de artesanato. Obviamente, a Lei 14.031/20 demandará em alguma medida, ajustes nos Regulamentos das bandeiras, bem como nos instrumentos que formalizam as relações entre os participantes do setor (acordos de interoperabilidade, contrato de participação nos arranjos, e outros).
  6. Ainda neste ano de 2020, tão atípico e desafiador em decorrência de uma pandemia sem precedentes, o mercado de pagamentos vem certamente ocupando um papel de grande relevância como por exemplo, o pagamento de auxílios econômicos por meio de cartões virtuais – “coronavoucher”, expansão do uso de pagamentos via link e QR Code, o Sistema de Pagamentos Instantâneos instituído pelo Banco Central – PIX (sendo este mais um arranjo de pagamentos disponível como alternativa ao público em geral, para a realização de pagamentos e transferências), bem como outras potenciais soluções de pagamentos instantâneos que já foram ou estão em processo de implementação por diferentes players do mercado nacional e internacional.
  7. Ademais, não é possível falar em inovação sem mencionar outros grandes marcos que estão na iminência de serem implementados e serão verdadeiros divisores de água para o mercado de pagamentos, quais sejam, o (i) registro de recebíveis de cartões perante entidades registradoras, que passará a vigorar a partir de 03/11/2020, sendo a implementação deste registro centralizado de recebíveis e a viabilização das operações de cessão de recebíveis para os estabelecimentos comerciais, nos moldes previstos na Circular do Banco Central, o maior desafio da indústria para este ano; e (ii) open banking (que vai facilitar o amplo acesso a novos produtos e serviços financeiros mediante o compartilhamento de informações de clientes entre participantes do mercado), sendo que esta fronteira uma vez ultrapassada, gerará uma profunda transformação nas relações comerciais entre clientes e provedores de serviços financeiros. Será esta a última fronteira? Acredito que não.
  8. Enfim, sabemos que as evoluções não param por aí. Novas tecnologias certamente surgirão e modificarão ainda mais a estrutura da nossa indústria, mas sem afastar seu objetivo primordial, que é possibilitar o acesso seguro, prático e rápido a produtos e serviços que movimentam a economia do nosso país. É uma grande satisfação poder fazer parte deste momento do mercado e de discussões tão impactantes.

 


Qual a decisão mais problemática no caso André do Rap, de Marco Aurélio ou de Fux? Podcast do JOTA discute o fato de o plenário do STF ter gastado 2 sessões para resolver problema que a própria Corte criou. Ouça:


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