Opinião & Análise

Constituição

Reajuste salarial do servidor em um olhar institucional

Não se pode condenar a postura do Judiciário em ser cauteloso com o modelo de revisão salarial

Cédulas de dinheiro. Foto: Marcos Santos/USP Imagens

É preciso levar em conta que instituições, nos seus afazeres diários, constroem e aplicam o Direito de acordo com critérios de custo/ benefício, preferências políticas, autopreservação e apoio popular. Em geral, instituições políticas, assim como instituições técnicas, buscam legitimar sua atuação não apenas em face da lei escrita, mas também perante atores da cena pública, tais como formadores de opinião, órgãos controladores e eleitorado.

Nesse sentido, argumentos genéricos de eficiência, moralidade, atendimento do interesse público, razoabilidade, entre outros, são insuficientes para medir a correção de uma conduta institucional quando da aplicação do direito positivo. Dessa forma, a análise jurídica vai carecer de uma abordagem metodológica que incorpore os elementos não normativos em torno do ambiente institucional, para, a partir daí, ser capaz de melhor responder às demandas por qualidade decisória.

Exemplo concreto de como as instituições atuam paralelamente à ordem jurídica pode ser extraído do artigo 37, X, da Constituição da República (CRFB). O dispositivo determina que a remuneração dos servidores públicos sofra revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Ocorre que na União e em inúmeros outros entes públicos isso não é praticado exatamente como a CRFB deixou em vernáculo. Ou seja, o salário dos servidores não passa por revisão anual, a fim de ter recomposta a perda inflacionária do período.

O que sucede, muitas vezes, é a concessão de aumentos de forma parcelada, geralmente o mais próximo possível a períodos eleitorais, a serem honrados nos anos subsequentes, com outro orçamento em vigor. Desse jeito, categorias profissionais, que amargam períodos sem reposição das perdas, podem receber um aumento de 20% em parcelas de 5% ao ano. O Judiciário, por sua vez, não censura essa prática e ainda interpreta o artigo 37, X, da CRFB com bastante parcimônia.

Com isso, a Justiça evita impor a obrigatoriedade de revisão anual dos salários do Executivo, ao argumento de tutelar o orçamento público, eis que nem sempre haverá aumento de arrecadação na mesma proporção da inflação detectada no período. Também preocupações de indexação salarial atormentam os magistrados. Não se deve ignorar que essa postura do Judiciário permite a ele um acúmulo de capital institucional perante o Executivo, que será gasto em outra oportunidade, agora de acordo com a agenda de interesses da própria Justiça.

Ao não condenar os entes públicos a cumprirem a literalidade do artigo 37, X, da CRFB, os juízes, querendo ou não, acabam por alocar mais poder na esfera do Executivo do que foi a pretensão do Constituinte de 1988. Isso porque, em primeiro lugar, o Executivo passa a ter maior discricionariedade na gestão do orçamento, podendo tencionar os salários das categorias profissionais ao longo de seu mandato, administrando uma receita maior do que a que normalmente teria. Em segundo lugar, isso aumenta, perante o servidorismo, o impacto eleitoral de todo aumento que o governo venha a promover.

O aumento do servidor brasileiro, assim como a concessão de qualquer vantagem pecuniária para o trabalhador da administração pública, sempre depende de lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo. O presidente, o governador e o prefeito precisam encaminhar, com exclusividade, um projeto de lei para ser aprovado ou não pelo respectivo Parlamento (art. 61, §1º, II, “a”, CRFB). Ao mesmo tempo em que a Constituição concentra a gestão desse temário na mão de um centro apenas de decisão (Executivo), o revés dessa moeda pode ser o desgaste do gestor em face dos servidores que contestam a política de arrocho salarial.

Todavia, a política de arrocho muitas vezes é compensada com a propaganda de que o gestor realiza uma administração responsável. Cortando gastos com pessoal, o orçamento seria mais livre para investir no clássico binômio saúde e educação. Na prática, saúde e educação não são assistidas como deveriam e tampouco os servidores têm seu aumento efetivado. Mas dado o déficit informacional da opinião pública sobre questões orçamentárias, o gestor pode atravessar um mandato com popularidade alta, graças ao jogo de publicidade institucional.

Quando chegam às proximidades do período vedado para a prática de concessão de reajustes (art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – LC nº 101/00), o expediente adotado pelo Executivo é aumentar os salários objeto de congelamento. Ele faz isso de forma parcelada, diferindo o impacto orçamentário no mandato seguinte, que pode ser o do próprio governante, caso reeleito, ou de seu sucessor. Nesse momento, o gestor que visa à própria reeleição ou de seu candidato pessoal passa assumir uma visão mais imediatista, compensando três anos sem aumento com um reajuste nas portas do período eleitoral.

O mecanismo de reajuste dos salários no setor privado tem natureza contratual, quase sempre por meio de instrumentos de negociação coletiva envolvendo os respectivos sindicatos patronais e laborais. No setor público, cláusulas financeiras, que envolvam aumento de despesa, não podem ser negociadas com sindicatos de servidores, precisando o aumento sempre de lei de iniciativa do Executivo.

Por sua vez, o Legislativo não presta serviços, não tem que lidar com greves e nem pode propor aumentos de servidores de outro Poder. Assim, não acumula qualquer pressão, pois não é um agente diretamente autorizado a adotar comportamento diferente do Executivo em matéria salarial do servidor. Nesta questão, o Legislativo aproveita o seu papel unicamente corroborador para pressionar o Executivo em torno de assuntos de interesse dos parlamentares da base aliada.

O artigo 169 da CRFB determina que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração pelos órgãos e entidades da Administração Pública Direta ou Indireta só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

O artigo 21 da LRF determina que todo aumento de salário de servidor será nulo de pleno direito se não atender aos seguintes requisitos: i – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; ii – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Assim, como se pode perceber da Constituição e da LRF, o aumento parcelado de servidor é uma interpretação criada pelo Executivo e aceita pelos demais poderes, não sendo uma atuação facilmente extraível dos textos legais. Ademais, as leis não criam diferenciações na forma de majoração de salários. Portanto, os requisitos para um aumento parcelado são os mesmos para um aumento imediato. Basta que no momento do envio do projeto de lei as prognoses orçamentárias cubram dois exercícios posteriores à entrada da medida em vigor.

Ora, dada a flutuação econômica que é recorrente no Brasil, aumentos parcelados demandariam estudos com alto poder de precisão, o que revela o potencial de risco sistêmico desses projetos. As previsões orçamentárias podem simplesmente conter erros de prognose. Embora projetos de lei de aumento parcelado respeitem a legislação complementar, a estimativa de impacto neles elaborada acaba tendo força mais formal que substancial.

A questão salarial do servidor público envolve de um lado um Judiciário temeroso em obrigar os governos a anualmente concederem revisões inflacionárias automáticas, fato que pode vir a sacrificar os orçamentos em período de baixo crescimento; e de outro envolve o risco de manipulações demagógicas decorrentes de projetos eleitorais de curto prazo e autocentrados na figura do governante da vez. A interpretação literal de artigo 37, X, da CRFB exerceria contrapeso ao Executivo, mas a um custo difícil de calcular. Assim, é difícil cravar qual seria a interpretação correta do referido dispositivo sem equalizar esses fatores.

De fato, não se pode aqui condenar a postura do Judiciário em ser cauteloso com o modelo de revisão salarial automática, pois a interpretação literal da CRFB acaba por não dialogar com questões relevantes na hipótese de crise fiscal. Aumentos automáticos podem impactar os orçamentos. Orçamentos caóticos retiram da vida das pessoas fruições que dependem de serviços públicos. De outra banda, a atuação do Executivo em conceder aumentos parcelados não seria equivocada se fosse possível aplicar um método de avaliação de riscos de longo prazo mais seguro, acompanhado de vedações eleitorais mais consistentes.

A nosso ver, algumas sugestões podem ser fornecidas como alternativa nesse debate, visando tutelar o orçamento público, assim como evitar os indicados problemas políticos. A LRF poderia ser alterada para proibir o parcelamento de reajustes de forma que a vantagem pecuniária a ser concedida não venha a avançar em mandato futuro. Nada impediria o gestor de conceder revisões parceladas, mas desde que elas fossem implementadas dentro do período de gestão do proponente, evitando-se riscos de testamento político e medidas de fustigação fiscal de adversários eleitorais.

Seja como for, não restam dúvidas que discussões institucionais importam, e que elas estão no calor do momento. Tais abordagens superam o modelo tradicional de enxergar o Direito apenas pelos prismas do proibido, permitido ou obrigatório. De tal forma, impõem um relevante olhar pragmático na maneira como a lei é aplicada. Antes de se pensar grandes reformas, aprimorar nossa jovem democracia passa por desenvolver técnicas de incentivo/ desincentivo no comportamento de nossas instituições, a fim de se ajustar desvios e combater vieses.


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