Opinião & Análise

Sugestão

Proposta de procedimento para escolha do procurador-geral da República

Modelo assegura a legalidade e a segurança jurídica

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Prédio da PGR - Foto: João Américo / Secom / PGR.

O presente artigo busca apresentar uma proposta de procedimento democrático de eleição do Procurador-Geral da República, conforme as disposições constitucionais, permitindo o acesso do cargo a todos os verdadeiramente legitimados. Já está claro que a utilização da lista tríplice da Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR) e o monopólio irregular do cargo por integrantes de apenas um dos ramos do Ministério Público da União representam um sistema contrário à intenção do Constituinte. Curiosamente, a esse respeito, notícias recentes, inclusive, dão conta de que até a atual Procuradora-Geral da República, eleita através do sistema da lista tríplice elaborado pela ANPR, agora opta por concorrer ao cargo fora dela.

Apenas a título de rememoração, convém reavivar os fatos. Ao longo de toda a história recente da atual Constituição, a escolha do Procurador-Geral da República tem recaído sobre um membro do ramo do Ministério Público Federal. Isso ocorre após formação de uma lista tríplice, em votação organizada pela Associação Nacional dos Procuradores da República, em que votaram, nas últimas ocasiões, até mesmo membros aposentados, que já estão no exercício de outras atividades, inclusive a advocacia. Em Assembleia-Geral Extraordinária do ente associativo mencionado, em 2019, no entanto, retirou-se a possibilidade de os aposentados votarem.

Não se discute, e quanto a isto não há controvérsia, que a mencionada lista não tem qualquer fundamento de validade legal ou constitucional. Sua natureza é oficiosa e ela representa a tradução de um anseio da entidade de classe que a escolha do Procurador-Geral da República seja submetida ao mesmo processo de escolha dos Procuradores-Gerais de Justiça, este sim, constitucional, e também objeto de lei federal e leis estaduais nas diversas unidades federadas.

Sabe-se que no ponto em que a Constituição de 1988 menciona o cargo de Procurador-Geral da República, ela está-se referindo à carreira do Ministério Público da União, já que o parágrafo 1º do artigo 128 restringe o seu campo de descrição ao Ministério Público da União, enquanto que o “caput” do referido artigo diz respeito a todos os ramos do Ministério Público, sendo que essa também foi a sistemática adotada pela Lei Complementar nº 75/93, em seus artigos 24 e 25. Assim, a carreira do Ministério Público da União é constituída por todos os seus ramos pertinentes. A expressão “carreira” no singular é ampla e abarca vários ramos de atuação, e não só o ramo do Ministério Público Federal, a exemplo do disposto no artigo 68, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, que aborda “a carreira” ministerial. De maneira semelhante isso ocorre na Magistratura: quando a Constituição se refere à sua carreira, engloba todo o Poder Judiciário (juízes de todos os seus ramos), como se extrai do seu artigo 93, inciso I.

Por outro lado, nos momentos em que a Constituição quer mencionar o ramo do Ministério Público Federal, assim o faz expressamente, especificando-lhe, como ocorre nos artigos 104, inciso II e 107, inciso I, e artigo 29, parágrafo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Na verdade, observa-se que havia a intenção do Constituinte Originário de se impedir que a nomeação do Procurador-Geral da República ocorresse tão somente estando presentes os requisitos de reputação ilibada e notório conhecimento jurídico, como o era antes de 1988, em que o cargo funcionava como um “anexo” do Poder Executivo.

A seu turno, o cargo de Procurador-Geral da República não constitui, conforme a atual ordem constitucional, um “grau” no ramo do Ministério Público Federal ou sequer da carreira Ministério Público da União. Ao contrário, sua existência independe de “interpositio legislatoris”, e extrai fundamento de validade diretamente do texto constitucional.

Tal assertiva é corroborada por decisão do Supremo Tribunal Federal:

Ato do TCU, que indeferiu pedido de encaminhamento do nome do impetrante ao presidente da República, para fins de nomeação no cargo de procurador do Ministério Público, junto ao TCU. Liminar deferida. O procurador-geral é nomeado não para cargo efetivo que integre a carreira, pois esta se compõe apenas dos cargos de procurador e subprocurador-geral. Incabível, no caso, a alegação de que nova vaga surgiu na carreira com a nomeação de um dos membros da carreira em foco ao cargo de procurador-geral junto ao TCU. Mandado de segurança indeferido. Liminar cassada.

[MS 23.247, rel. min. Néri da Silveira, j. 22-4-2002, P, DJ de 14-6-2002.]

Pois bem. É chegado o momento de se dar efetividade ao Texto Constitucional, no ponto. A escolha do Procurador-Geral da República e a forma como isto vem ocorrendo, nos últimos 30 anos, revela-se claramente ao largo da Constituição. Verdade é que o Presidente da República, como comandante-em-chefe do Poder Executivo, tem se sujeitado, ao longo dos anos, à vontade de um ente privado, que não constitui um poder ou instituição da República, mas que tem feito às vezes, assumindo o papel de mecanismo paraestatal de “countercheck”, interferindo indevidamente no sistema de freios e contrapesos, induzindo a escolha do Presidente da República.

Referida prática é mais um exemplo, dentre outros, da intenção inconstitucional do Ministério Público Federal em se colocar em um patamar de superioridade hierárquica em relação aos demais ramos do Ministério Público. Note-se que jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 593.727/MG, em 2015, já decidiu pela inexistência de hierarquia entre quaisquer dos ramos, uma vez que o constituinte originário não elegeu nenhum ramo para alçar posição privilegiada em relação aos demais.

Ao elaborar referida lista tríplice e a encaminhar à Presidência da República para escolha do membro a ocupar o cargo, o Ministério Público Federal tem desconsiderado a possibilidade de outros membros, integrantes de quaisquer dos ramos que integram o Ministério Público da União, de ocuparem o cargo. Dessa maneira, age o ramo do Ministério Público Federal como se fosse o único representante legítimo do Ministério Público do Brasil, e visa, em regime de hegemonia, monopolizar a escolha do cargo de Procurador-Geral da República.

Observe-se, ademais, que o art. 37, inciso I, da Lei Complementar n.º 75/1993, não confere exclusividade de atuação nos tribunais superiores ao Ministério Público Federal. Estes Tribunais, em realidade, configuram Cortes nacionais e não federais. O referido dispositivo, no entanto, funciona como balizador da escolha do Procurador-Geral da República, relativamente aos membros que atuarão, por delegação, junto aos referidos sodalícios, de tal modo que apenas poderão atuar os Subprocuradores-Gerais do Ministério Público Federal:

“(…)

2. O Ministério Público dos Estados não está vinculado nem subordinado, no plano processual, administrativo e/ou institucional, à Chefia do Ministério Público da União, o que lhe confere ampla possibilidade de postular, autonomamente, perante esta Corte Superior de Justiça.

3. Não permitir que o Ministério Público Estadual atue perante esta Corte Superior de Justiça significa: (a) vedar ao MP Estadual o acesso ao STF e ao STJ; (b) criar espécie de subordinação hierárquica entre o MP Estadual e o MP Federal, onde ela é absolutamente inexistente; (c) cercear a autonomia do MP Estadual; e (d) violar o princípio federativo.

4. A atuação do Ministério Público Estadual perante o Superior Tribunal de Justiça não afasta a atuação do Ministério Público Federal, um agindo como parte e o outro como custos legis.

(…)

(AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012)

Qualquer procedimento de escolha democrático pressupõe normas previamente delineadas, que são antecedidas por debate democrático, como é o caso das eleições gerais e municipais, no âmbito do Poder Executivo e Poder Legislativo, e também na hipótese das eleições para os Procuradores-Gerais de Justiça no âmbito dos ramos do Ministério Público Estadual. Nesse sentido, cada um dos Ministérios Públicos Estaduais escolhe, por lista tríplice, dentre os integrantes da carreira, o seu Procurador-Geral de Justiça, que é nomeado pelo Governador, à luz das regras de processo eleitoral e de escolha previamente definidas em Lei Complementar Estadual.

No âmbito da escolha do cargo de Procurador-Geral da República, a única norma que trata do tema, por ora, é de índole constitucional. Dispõe o Texto Magno que o Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, escolhido dentre os integrantes da carreira, maiores de 35 anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, nomeado pelo Presidente da República, conforme o parágrafo 1º do artigo 128 da Constituição.

A Lei Complementar nº 75/93 (Lei Orgânica do Ministério Público da União) foi omissa quanto ao procedimento a ser adotado para a escolha do Procurador-Geral da República, e essa omissão merece ser sanada, já que o período de escolha se aproxima.

Sendo assim, resta imperioso melhor procedimentalizar a escolha, dotando-a de sistematização, caráter democrático e obediência ao ordenamento jurídico. É nesse sentido que se propõe, neste momento, um modelo que respeita a independência e unidade dos ramos do Ministério Público da União, e principalmente a segurança jurídica. Sugere-se a existência de um modelo em 3 (três) fases: a) primeira fase – registro dos nomes dos candidatos ao cargo, acompanhado de documentos que comprovem os requisitos constitucionais, diretamente à Presidência da República; b) segunda fase – escolha pelo Presidente e encaminhamento do nome para sabatina e processo de aprovação no Senado Federal; e c) terceira fase – nomeação pelo Presidente da República.

Como o ato de nomeação do Procurador-Geral da República, nos termos o artigo 84, inciso XIV da Constituição Federal, constitui ato privativo do Presidente da República, cabe a ele deferir os pedidos de registro dos candidatos ao cargo e avaliar o cumprimento ou não dos requisitos constitucionais, tais como ser integrante do Ministério Público da União e ter mais de 35 (trinta e cinco) anos de idade, além de critérios discricionários que utilizará.

A segunda fase do procedimento proposto é de competência exclusiva do Senado Federal, conforme o artigo 52, inciso III, alínea eda Constituição Federal, cabendo àquela Casa aprovar , por voto secreto, após argüição pública, a escolha do Procurador-Geral da República, depois de receber o nome que preencha os requisitos do cargo, de acordo com decisão prévia do Presidente da República.

A terceira e última fase é a nomeação pelo Presidente da República do nome aprovado pelo Senado Federal, em que se dá publicidade ao resultado do procedimento complexo de escolha e atribui o cargo ao nomeado, ao mesmo tempo atesta que o escolhido e aprovado está apto a exercer o cargo após sua posse.

Esse modelo proposto assegura a legalidade e a segurança jurídica, pois estabelece parâmetros em conformidade com a vontade constitucional, ao mesmo tempo em que democratiza o cargo de Procurador-Geral da República, permitindo amplo acesso aos membros do Ministério Público da União que preencham os requisitos exigidos, de modo a excluir prática de monopólio em regime de hegemonia de um dos ramos sobre os demais. Em consequência, resguarda-se igualmente a independência e unidade dos demais ramos ministeriais, a quem cabe a defesa da sociedade, da ordem jurídica e do regime democrático.

Por outro lado, preserva-se também as competências privativas do Presidente da República e do Senado Federal, já que, através de um ato complexo, permite-se, sem qualquer restrição prévia indevida, a eleição do Procurador-Geral da República através da escolha e aprovação por legitimados pelo povo, em homenagem à soberania popular disposto no artigo 1º, parágrafo único, da Constituição Federal.


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