O atual momento desvela um cenário de imprevisibilidade jamais visto. Os impactos da pandemia atingem todas as áreas e, particularmente, no universo jurídico, faz reinar um caótico estado de insegurança. Desse modo, respostas simplórias não são suficientes para retirar o obscurantismo de complexas questões que insistem em nos inquietar.
Apenas para citar dois exemplos de entraves jurídicos já estabelecidos, o Supremo Tribunal Federal, na ADI 6.357 (em sede de medida cautelar), afastou as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, com o escopo de viabilizar a alocação adequada de recursos para o combate à Covid-19.
Além disso, o Presidente da República, por ducto da Medida Provisória 928/2020, intentou suspender os prazos de resposta dos pedidos fundados na Lei de Acesso à Informação, durante o período de emergência ocasionado pelo coronavírus, mas o STF obstou os efeitos da medida, através da ADI 6.351.
Fica claro, portanto, que é sistêmico o estado de desconformidade jurídica gerado pela pandemia, frente ao que entendíamos como ideal, em tempos de normalidade. Assim, não se perfaz possível, por exemplo, manter, completamente hígidas, políticas públicas essenciais como saúde, educação, assistência social, segurança, cultura, moradia, diante do contexto quase apocalíptico que vivemos.
Considerando que, como se disse, respostas simples são insuficientes à resolução do hodierno problema, precisamos aprofundar o debate em torno dos chamados processos estruturais.
A noção de processo estrutural surge, nos Estados Unidos, em um ambiente de extrema profusão do ativismo judicial, quando, no caso Brown vs. Board of Education of Tapeka, discutiu-se o complexo problema da impossibilidade de manutenção de um regime educacional segregacionista.
Naquele precedente, percebeu-se que não bastava à Suprema Corte norte-americana determinar a possibilidade de alunos negros se matricularem em escolas exclusiva para alunos brancos, era necessário promover um regime de transição, para que houvesse uma adaptação real do sistema educacional ao acolhimento de alunos de qualquer etnia.
Evidencia-se, desse modo, que o processo estrutural é aquele que lida diretamente com um problema estrutural, o qual pressupõe a existência de um estado de desconformidade que necessita ser resolvido através de um conjunto interligado de medidas tendentes a um suposto estado ideal[1]. Impõe-se, assim, uma reforma estrutural, no âmbito de um regime de transição para a normalidade.
A título exemplificativo, imagine uma ação coletiva que tenha por objeto a reestruturação do sistema carcerário de todo o estado de Alagoas. Esse tipo de demanda, desenvolve-se através de um processo estrutural, na medida em que envolve um complexo problema de gestão administrativa, cuja solução está longe de envolver uma mera determinação judicial de reforma dos presídios.
Nessa linha de intelecção o art. 23, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), incluído pelo Diploma Normativo nº 13.655/18, preocupou-se diretamente com os processos estruturais, ao prever a necessidade de implementação de um regime de transição, quando em jogo um novo dever ou condicionamento de direito imposto pela autoridade administrativa, controladora ou judicial. Fixa-se, nesse sentido, a premissa de que o escalonamento resolutivo é medida imperiosa à solução de problemas de elevada envergadura.
Frente ao exposto, não subsiste qualquer dúvida de que as situações de desconformidade ocasionadas pela pandemia do coronavírus se consubstanciam em problemas estruturais, que desencadearão a necessidade de tratamento adequado, através de processos estruturais.
Imagine, por exemplo, os problemas decorrentes do inadimplemento generalizado de contratos administrativos pelo Poder Público, em razão da escassez de recursos ocasionada pelo Covid-19. Trata-se de situação deveras complexa e que exigirá, por certo, o estabelecimento de um regime de transição, pois a solução somente advirá de uma reforma estrutural.
A doutrina tem dedicado substancioso tempo para tratar do processo judicial estrutural, impondo-lhe características como flexibilidade e regime bifásico (1 – Primeiro é reconhecido o problema estrutural 2 – Estabelece-se o prospecto de reestruturação), apenas para apontar algumas. Ao contrário, ainda são parcas as manifestações acerca do processo administrativo estrutural.
Ocorre que a situação atual exigirá da Administração Pública soluções que sejam pautadas em processos administrativos estruturais, na medida em que não será possível reverter as desconformidades geradas pela pandemia, com ações reducionistas e simplórias.
Diante disso, buscar-se-á resolver os problemas estruturais, através de processos administrativos que, em reconhecendo o estado de desconformidade, pautem-se pela adoção de regimes transitórios de implementação de medidas que colimem restaurar a normalidade.
Esse é o caminho a ser percorrido, mormente em face da dicção do supracitado art. 23, da LINDB. Nesse sentido, a Advocacia Pública exercerá papel primordial, na medida em que construirá os melhores caminhos para o restabelecimento do estado de conformidade plena da Administração com o ordenamento jurídico. Afinando-se neste diapasão, pronuncia-se Sérgio Cruz Arenhart[2], em comentário aos contornos do processo estrutural:
Nesses processos, objetiva-se decisões que almejam a alteração substancial, para o futuro, de determinada prática ou instituição. As questões típicas de litígios estruturais envolvem valores amplos da sociedade, no sentido não apenas de que há vários interesses concorrentes em jogo, mas também de que a esfera jurídica de vários terceiros pode ser afetada pela decisão judicial.
Isso se torna mais evidente, pois, em diversas esferas federativas, já foram criadas as Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos, em atendimento à exigência do art. 174, do Código de Processo Civil. Esses centros de consensualidade serão vitais para gerir os litígios estruturais, no âmbito administrativo, de modo a construir soluções que levem em consideração a nota de excepcionalidade do momento que hoje vivenciamos.
Enfeixando tais considerações, cumpre rememorar que os órgãos de controle, ao fiscalizarem as condutas dos agentes públicos, durante o período de pandemia, necessariamente, deverão considerar os obstáculos/dificuldades operacionais para a implementação das medidas de contenção da crise, nos moldes do art. 22, da LINDB.
Além disso, não se pode olvidar que os processos administrativos fiscalizatórios, na esfera dos Tribunais de Contas, terão contornos estruturais, quando em jogo os problemas estruturais originários do Covid-19.
Diante dos argumentos alinhavados em linhas pretéritas, é preciso que reflitamos, em profundidade, pois o mundo que se descortina exige uma nova engenharia jurídica com a qual não estamos acostumados.
[1] DIDIER JR, Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEIRA, Rafael Alexandria. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 2. Juspodivm. Salvador, 2020, p. 788.
[2] ARENHART, Sérgio Cruz. Processos estruturais no direito brasileiro: reflexões a partir do caso da ACP do carvão. Revista de Processo Comparado, [S.l.], v. 1, n. 2, p. 211-229, jul./dez. 2015. Disponível em: http://revistadeprocessocomparado.com.br/wp-content/uploads/2016/01/ARENHART-Sergio-Artigo-Decisoes-estruturais.pdf. Acesso em: 31 mar. 2020.
