Opinião & Análise

Parte I

Processo administrativo, judicial e de execução fiscal no século XXI

Pontos de estrangulamento do sistema tributário sobre os quais pequenos reparos legislativos poderiam atuar

BacenJud: Empresas vão à Justiça pedir a liberação de valores bloqueados
Foto: Marcos Santos/USP Imagens

Sobre os valores que regem (ou devem reger) o sistema tributário, poucas dúvidas se colocam. Não que o tema não seja relevante; menos ainda que o tempo e a energia a ele dedicados o sejam de forma gratuita.

O que nos cabe e desejamos ressaltar, de todo modo, é que as opções firmadas em torno do assunto o foram no plano constitucional e, em certa medida, são bastante óbvias se considerarmos que o Brasil se pretende um estado democrático de direito.

Legalidade, não-confisco, segurança, previsibilidade, confiança, livre iniciativa são, entre outras, diretrizes que qualquer sistema tributário deve adotar.

Mas por que temos tantos problemas – inclusive no que se refere a esses ideais – em nosso país? Por que tantas demandas, judiciais e administrativas, que, em seu pano de fundo, convocam aqueles princípios?

A questão não é, pensamos, sobre os valores em si, mas sobre sua aplicação prática, operação que nos retira do confortável plano das abstrações jurídico-normativo-constitucionais e nos coloca na incômoda posição de produtores de atos jurídicos concretos, tantos os administrativos (o lançamento tributário é o ato mais óbvio desse escaninho), como os não-administrativos, assim entendidos os que devem ser abundantemente produzidos pelo contribuinte (e também por terceiros) no cumprimento dos chamados deveres instrumentais.

A questão se agrava quando, posta em xeque a exata dimensão desses atos concretos, o exercício da jurisdição (judicial ou administrativa) entra em cena: para elucidar dúvidas surgidas no contexto a que nos referimos (sobre se determinada regra deve ser interpretada assim ou assado; se essa interpretação vale para o passado ou apenas para o futuro; se determinados atos da vida civil-econômica estão submissos ou não à incidência tributária; se escapa, no momento dessa incidência, algum princípio-valor constitucionalmente assegurado, etc), os órgãos julgadores devem seguir um protocolo de atuação que, em si, deixa vários espaços de dúvida.

Não são nada infrequentes, nesse sentido, questões sobre a suspensão da exigibilidade do crédito questionado, sobre o alcance da coisa julgada, sobre os efeitos projetados pelo emprego de determinados recursos – apenas para mencionar, aqui, nesse breve texto, alguns pontos que revelam o “lado b” do contencioso tributário, constituído não propriamente por questões materiais, mas por derivações processuais-procedimentais.

É o fenômeno do litígio sobre o litígio, uma espécie de multiplicador do estado de contenciosidade que, estivesse ausente, seguramente reduziria o volume de processos que nos coloca no topo mundial da beligerância tributária.

A despeito do reconhecido protagonismo dos órgãos que exercem a jurisdição tributária –  sobretudo se levarmos em consideração a orientação da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) consubstanciada no relatório “Tax Certainty”, no bojo do qual a entidade afirma que a existência de um mecanismo efetivo de resolução de disputas (“effective dispute resolution mechanism”) desempenha papel fundamental para garantir segurança jurídica em matéria de interpretação da legislação tributária –, cremos que, em grande medida, o estado de coisas a que nos referimos deflui das dificuldades inerentes ao processo de interpretação-aplicação das normas processuais vigentes, normas essas que, por gerais, não foram “pensadas” para lidar com específicos problemas do sistema tributário.

Esses problemas poderiam ser resolvidos em algum grau, tivéssemos legislação processual específica, um “Código de Processo Tributário”, notadamente se alcançasse, numa só tacada, o âmbito judicial e o administrativo, com o consequente estabelecimento de uma certa fluidez dialógica entre um e outros desses níveis, além de conferir uniformidade ao processo administrativo tributário em todos os níveis da federação.

Para chegar a esse ponto, seria preciso, porém, pavimentar um caminho de consenso, algo parecido com o que ocorreu no processo de produção do Código de Processo Civil de 2015, diploma precedido de uma sequência de reformas na legislação revogada, providência que, tomada em perspectiva histórica, serviu para assentar o consenso de que falamos – sobre a renovação mais ampla.

Em processo tributário, algo do tipo talvez seja recomendável: se a revisão geral do sistema processual pressupõe a construção de um consenso que nos demanda tempo expressivo, não seria o caso de olhar para as questões pontuais que mais incomodam, sobre elas operando mediante reformas específicas?

Pensamos que sim e é justamente nesse sentido que o NEF da FGV Direito SP, em projeto denominado “processo administrativo, judicial e de execução fiscal no século XXI”, passou a levantar, em 2020, pontos de estrangulamento sobre os quais pequenos reparos legislativos poderiam atuar.

Passaremos, de tempos em tempos, a fazer públicas as constatações produzidas pelo projeto de pesquisa, do qual, esperamos, possa brotar a solução para problemas que desde hoje nos afligem como operadores do contencioso e que, na vida real, só servem para atravancar ainda mais o sistema tributário.


O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:


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