Opinião & Análise

Senacon

Os problemas de se interferir na estrutura de preços

Experiências mundial e brasileira indicam que o controle de preços ou reajustes sempre provoca distorções

Crédito: Pixabay

“We must look at the price system as such a mechanism for communicating information if we want to understand its real function—a function which, of course, it fulfils less perfectly as prices grow more rigid”, Friedrich Hayek “The Use of Knowledge in Society” 1945

Introdução

A quarentena imposta pela crise da Covid-19 gerou choques gêmeos negativos de oferta e demanda.

Em alguns casos, como os itens de alimentação arroz, feijão, leite e óleo de soja da cesta básica, houve incremento líquido de demanda, o que implicou incrementos significativos de preços em 2020.

Com base nessas variações, os Procons passaram a questionar aumentos de preços em todo o país e a Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça (Senacon/MJ) notificou supermercados e cooperativas para explicarem a razões para tais elevações[1]. Ato contínuo, o Ministério da Economia pediu esclarecimentos à Senacon.

Sob o ponto de vista legal, por um lado, o inciso X do art. 39 do Código do Consumidor veda ao fornecedor de bens e serviços “elevar sem justa causa o preço de produtos ou serviços”. Mas por outro, a Lei de Liberdade Econômica possibilita em seu inciso III do art. 3º “definir livremente, em mercados não regulados, o preço de produtos e de serviços como consequência de alterações da oferta e da demanda”. A grande questão que se coloca é como conciliar estes dois comandos?[2]

O objetivo deste artigo é discutir a racionalidade econômica de se empreender uma política de controle de “preços abusivos”. Na próxima seção, apresentamos as dificuldades à definição de preços abusivos e na seção III expomos por que controlar reajustes é ainda difícil do que definir o nível de preços. A seção IV discute o efeito do controle sobre a concorrência e os casos em que faz sentido a regulação de preços. Finalmente na última seção concluímos.

Mas o que vem a ser “Preços Abusivos”?

O primeiro problema da aplicação do código de defesa do consumidor é definir o conceito de “preços abusivos”. Na teoria microeconômica, o referencial abstrato da concorrência perfeita indica que os preços deveriam se aproximar dos custos marginais no longo prazo. Tal resultado é ótimo socialmente por gerar a maior soma possível dos excedentes de consumidores e produtores.

Em um prazo mais curto, entretanto, os preços poderiam se afastar do custo marginal. Mas a livre entrada e saída dos mercados faz com que os preços retornem aos níveis dos custos marginais. Por este referencial, poder-se-ia pensar que o “preço justo” seria igual ao custo marginal, sendo tão mais “abusivo” quanto mais distante (para cima) estivesse deste preço.

O grande problema é que a concorrência perfeita é tão-somente uma abstração teórica utilizada como referência para a análise dos mercados reais, sendo o conjunto completo de suas características observáveis em raríssimos mercados. Se seguirmos esse referencial, boa parte dos preços observados na economia seriam abusivos, tornando este critério pouco funcional.

Por outro lado, o preço máximo passível de se verificar em um mercado livre é o de monopólio. Isso ocorre porque, pela lógica de maximizar lucro, mesmo um monopólio sempre terá um limite imposto pela reação de seus consumidores. A partir de um certo ponto de sua curva de demanda, mesmo monopolistas não têm incentivos a elevar preços, dada a queda proporcionalmente maior na quantidade adquirida.

O problema é que um “regulador de preços” que assuma que o preço justo deva ser igual ao custo marginal não conhece, na prática, as curvas de custo e demanda. Não há um item contábil chamado “custo marginal” que se possa acessar facilmente, quanto mais uma curva de custo marginal que se derive das informações disponíveis da empresa.

A curva de demanda também não é algo que o regulador tenha acesso. Mesmo para a empresa não é claro nem o que significa o “custo marginal”, muito menos como calculá-lo. O empresário também não dispõe de um modelo econométrico que permita inferir, a cada momento, a sua curva de demanda (o que obviamente não o impede de ter uma boa ideia, por tentativa e erro, de qual o melhor preço para ele praticar).

Na prática, a falta de informação sobre as variáveis fundamentais para se implementar o arcabouço microeconômico convencional para controlar preços é muito significativa. Nem mesmo o suposto regulado dispõe desta informação. Assim, o erro sempre poderá ocorrer.

No limite, se o teto de preços que define abusividade for igual ou estiver acima do monopólio, a perda de bem-estar será a mesma da situação sem controle de preços. Nesse caso, a assimetria de informação será tão substancial que a intervenção se torna redundante.

Pior, é possível que, ao sinalizar um determinado nível de preços acima do que seria o preço competitivo, o controlador induza um ponto focal mais alto do que vigeria caso não houvesse o controle, favorecendo cartéis. Isso é o que provavelmente aconteceu nos controles do CIP antes da década de 90.

O anedotário indica, inclusive, que empresários até gostavam dessa política. O ex-Ministro da Fazenda, Mário Henrique Simonsen, contou que quando tentou extinguir o controle de preços no setor automotivo, a principal resistência veio dos próprios empresários do setor, que pediam para que seus preços continuassem a ser controlados.[3]

De outro lado, também por desconhecimento, os preços controlados podem ser fixados em um nível tão baixo que a situação financeira da empresa fica comprometida, podendo induzir uma situação falimentar. Essa situação deve criar um excesso de demanda, dada o desestímulo à produção, tornando mais aguda a pressão por preços cada vez maiores. Bons (ou péssimos) exemplos são os casos da Venezuela e Argentina.

O fato é que quanto mais o regulador procurar reduzir o risco de errar impondo preços regulados muito baixos, mais incorrerá no risco de fixar preços regulados muito altos e cair no caso da redundância da regulação (ou vice-versa e cair no caso do excesso de demanda). Podemos chamar o erro de impor “preços muito baixos” como erro tipo I e o erro de fixar “preços muito altos”, erro tipo II. Como em qualquer teste de hipóteses estatístico, toda a vez que desejamos reduzir um desses tipos de erro, aumentamos o outro.

Essa vulnerabilidade natural a ambos os erros de qualquer sistema de controle de preços é bem menor quando se deixa o mercado funcionar livremente. Não à toa que Hayek (1945)[4] enfatizava que uma das principais virtudes do mercado é implementar um gigantesco mecanismo de processamento de informações, que seria superior à coordenação centralizada. Os sinais emitidos pelo sistema de preços balizam as decisões de investimento e, por conseguinte, as variações de oferta. Nesse sentido, preços maiores (menores) passam a mensagem para os ofertantes que devem investir mais (menos).

O comando desta mensagem contém o próprio incentivo para o aumento de oferta: preços maiores sinalizam rentabilidades maiores e, por conseguinte, maior valor presente dos investimentos. Uma sinalização permanente de preços menores distorce esta cadeia de transmissão da informação, comprometendo o aumento da oferta e o enxugamento espontâneo do excesso de demanda.

 III) Reajuste Abusivo de Preços

É usual que os “reguladores de preços” se importem mais com a variação dos preços do que com o nível vigente, inclusive pelo próprio impacto na percepção da sociedade. E isso levaria a uma política de controle de “reajustes abusivos” de preços, nos termos do inciso X do art. 39 da Lei de Defesa do Consumidor, proibindo aumentos “sem justificação”.

A primeira dúvida é quais justificações são plausíveis? Só aumentos de custos? E se houver um choque positivo de demanda ou negativo de oferta, isto seria justificável? A redação do dispositivo constitui grande gerador de incertezas.

O efeito distorcivo do controle de preços também pode ser analisado pela dificuldade da autoridade em perceber mudanças nas variáveis de oferta e demanda e redefinir o suposto “preço justo” com a mesma celeridade e eficiência que o mercado implementaria os ajustes.

E quanto maior esse gap de tempo (ou o erro calculado na variação permitida), mais difícil será para os consumidores incorporarem em suas decisões. Assim, em momentos de elevada demanda, quando seria razoável que preços mais altos indicassem que o produto está relativamente mais escasso, congelar preços ou errar na variação que equilibraria o mercado, levará inexoravelmente a que os consumidores continuem a comprar, provocando uma escassez ainda maior.

De maneira similar na presença de um choque de oferta negativo (quebra de safra, por exemplo), não permitir que os preços se ajustem fará com que a escassez se torne ainda maior, além de desincentivar o aumento da produção.

No fundo, a teoria econômica até pode justificar reajustes de preços excessivos, mas isso quando há alguma alteração significativa no mercado, como a elevação da concentração ou a constituição de um cartel. Mas aí a prescrição do remédio é outra, controle de concentração ou punição administrativa e criminal no caso de cartéis. É o trabalho do CADE.

IV) Preços Abusivos, Concorrência e Regulação Tarifária

É de se esperar que a elevação de preços seja posteriormente acompanhada de um aumento da quantidade ofertada também pelas firmas que não estavam no mercado e que passam a se sentir atraídas pela maior rentabilidade, gerando incremento da concorrência. Não por outra razão que a OCDE enfatiza em seu toolkit sobre advocacia da concorrência que[5]: “a existência de um limite máximo de preços pode levar à redução substancial dos incentivos à inovação e à oferta de produtos novos e/ou de elevada qualidade”.

Muitas vezes, o foco do controle se direciona às margens do empresário. Quanto mais altas, maior a probabilidade de se concluir pela abusividade. O problema é que margens de lucro elevadas também podem ser resultado de um custo menor, derivado de um maior nível de eficiência ou no retorno obtido, derivado do incremento da qualidade. Assim, a observação de uma margem de lucros mais elevada pode estar associada justamente àquilo que se deseja fomentar, ou seja, à concorrência.

Neste cenário, o controle de preços pode até gerar preços menores no curto prazo, mas reduzirá os incentivos à concorrência, que é o que garante de fato menores preços no médio e longo prazos.

Novamente, devemos lembrar que os preços são os ponteiros de um termômetro. Níveis mais elevados sinalizam escassez e maior rentabilidade. É este mecanismo que incentiva o aumento da oferta, investimento em qualidade e a entrada de novas empresas no mercado. Controlar preços é o mesmo que tentar controlar a febre de alguém colocando gelo no termômetro para baixar a temperatura, ao invés de prescrever um remédio adequado. Dá uma falsa expectativa de que a febre está passando, mas o resultado final acaba sendo a própria morte do doente (no caso a concorrência).

Por óbvio, a exemplo do que já discutimos, há mecanismos ligados à defesa da concorrência que podem ser acionados a qualquer momento, caso se detecte algum tipo de conduta anticompetitiva que tenha provocado impacto sobre preços. Entretanto, a simples variação de preços, principalmente quando há claros indícios de movimentos de variáveis de demanda ou oferta no mercado, não pedem qualquer tipo de intervenção.

Já no caso de setores que apresentam características de monopólio natural, a regulação (e não exatamente o controle) de preços pode fazer sentido. É o caso de setores de infraestrutura como gás, saneamento e energia elétrica. A ideia central, nesses casos, é definir um modelo regulatório que, ao mesmo tempo, gere incentivo adequado para a redução de custos e que permita a que empresas eficientes consigam cobrir os custos, ajustados ao risco do setor.

A regulação de preços também pode ter por foco o preço em algum elo não competitivo em uma cadeia produtiva de forma a evitar que um agente verticalizado discrimine seus rivais em outros elos mais competitivos. São exemplo disso segmentos de portos especializados, ferrovias, transmissão de energia elétrica.

Note-se, entretanto, que mesmo nesses casos, o regulador pode ter os mesmos erros tipo I e II associados à assimetria de informação.

V) Conclusão

Para além do dilema entre o Código de Defesa do Consumidor e a lei de Liberdade Econômica, o conceito pouco objetivo do que seja aumento abusivo de preços ou arbitrário dos lucros colocam sérias dificuldades analíticas. Muitas vezes o que pode se entender que seria algo abusivo não é mais do que o reflexo natural de mudanças de oferta e demanda.

Devemos lembrar que preços são sinais na economia que definem o comportamento do consumidor e, principalmente, das empresas. Interferir neste sinal provoca escassez, maiores elevações futuras de preços e restrição de investimentos. Há que se ter em mente que se já é complicado buscar um referencial para se definir o que seria um preço justo, pior ainda é definir o que é um aumento não abusivo de preços ou mesmo de margem de lucro.

Mais do que isso, pensando sobre o ponto de vista da concorrência, o motor deste processo é exatamente o lucro que se pretende obter. Assim, setores que indicam maiores preços e maior rentabilidade atraem novas empresas e acirram a concorrência. Da mesma forma, a perspectiva de lucros mais elevados estimula a que as firmas reduzam custos e preços e elevem a qualidade dos produtos. Neste sentido, controlar reajustes de preços por meio das margens de lucros também se apresenta como uma estratégia indesejável.

As experiências mundial e brasileira indicam que o controle de preços ou reajustes sempre provoca distorções, alterando na direção errada todos os sinais e incentivos fornecidos aos agentes econômicos. Já na época do Plano Cruzado, os controles de preços geraram filas e falta de produtos nos supermercados, açougues e outros comércios.

O ex-ministro Simonsen, à época, inclusive lançou mão de um exemplo histórico revelador. Na Babilônia, Nabucodonosor talvez tenha sido o primeiro governante a ter tentado implementar uma política de controle de preços, punindo com a morte na fogueira os infratores. Mas essa política acabou sendo abandonada simplesmente por ter gerado escassez do óleo utilizado nos sacrifícios. A mensagem final é clara: viver em um mundo de escassez de oferta típico das economias socialistas por causa de controles de preços é uma estratégia tola e errada.

 


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[1] https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/ministerio-da-justica-e-seguranca-publica-notifica-cooperativas-e-supermercados-para-que-expliquem-elevado-aumento-de-produtos-da-cesta-basica

[2] Responder a isso será tão mais importante quando lembramos que a Senacon instaurou uma Comissão para tratar dos aumentos de produtos da cesta básica, no âmbito do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC) do Ministério da Justiça, e cujo relatório final deverá ser entregue em meados de novembro.

[3] O ex-ministro Simonsen, em artigo na Revista Exame de 14/04/93, defende que o “CIP. de 1968 a 1980 funcionou de fato como um administrador governamental de cartéis privados”. A dúvida, portanto, aqui era quem controlava quem?

[4] Hayek,F.: “”The Use of Knowledge in Society”. The American Economic Review, Vol. 35, No. 4. (Sep., 1945).

[5] https://www.oecd.org/daf/competition/46969642.pdf


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