José Celso Cardoso Jr.
O tema das carreiras públicas e cargos típicos de Estado está entre os mais importantes no debate corrente sobre a reforma administrativa, embora seja um dos mais mal compreendidos e mal tratados pelas pessoas e organizações envolvidas com o assunto. Em vista disso, este texto representa um esforço inicial para avançarmos rumo a uma proposta que visa superar o anacronismo dos conceitos e modernizar o Estado.
Seja por causa da imensa insegurança jurídica ensejada pela PEC 32/2020, seja em função da precariedade do debate público sobre tema tão relevante ao futuro do país, o fato é que nunca antes se disse tanta estultice e com tão baixa fundamentação teórica, histórica, empírica etc. acerca das carreiras e cargos públicos na realidade brasileira.
Com a afirmação acima não quero dizer que não haja problemas e espaços para aperfeiçoamentos institucionais necessários em diversas áreas setoriais e dimensões transversais da administração pública brasileira. Mas as propostas de reforma administrativa do governo Bolsonaro/Guedes, alardeadas como panaceia pelos meios empresariais, grande mídia e ora em tramitação na Comissão Especial instalada no Congresso para analisar os (de)méritos da matéria, simplesmente não resolverão nenhum dos problemas reais do setor público nacional e criarão ou farão piorar vários outros.
No que tange ao tema das carreiras e cargos públicos, a PEC 32/2020 prevê o fim do Regime Jurídico Único (RJU) para novos ingressantes, com o que – supõem-se – todos os atuais servidores passarão a pertencer a cargos e carreiras em extinção. Desta feita, a estabilidade (desde sempre, relativa) estaria preservada apenas àqueles novos servidores que ingressarem nos chamados cargos típicos de Estado, os quais tampouco estão definidos na PEC, reforçando a ideia de que esse conceito já está, em si mesmo, ultrapassado. Afinal, o que seria mais típico de Estado no atual contexto pandêmico que as carreiras das áreas de saúde, assistência social, educação e meio-ambiente?
Ao propor a extinção do RJU, criam-se cinco novas formas de contração, a saber: cargo típico de Estado; contrato de experiência; contrato por prazo determinado; vínculo por prazo indeterminado sem estabilidade; cargo de liderança e assessoramento. Com isso, a reforma amplia as possibilidades de contratação temporária, precarizando os processos de seleção/demissão e inviabilizando, na prática, trilhas de capacitação e profissionalização da burocracia pública. Fica claro o intuito de ampliar o uso de contratos temporários de forma irrestrita (PEC 32, Art. 39-A) e fazer com que funções de confiança e cargos em comissão, doravante renomeados para cargos de liderança e assessoramento, possam ser exercidos integralmente por não servidores (PEC 32, Art. 37), revertendo, neste particular, processo até então em curso de profissionalização no que tange à ocupação desses cargos de livre provimento, já que a maior parte dos mesmos deveria ser ocupado apenas por servidores estáveis em cada caso concreto.
Segundo a EM n. 00047/ME, o cargo típico de Estado “com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados, será restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias do Estado, sensíveis, estratégicas e que representam, em grande parte, o poder extroverso do Estado”. Já o cargo com vínculo por prazo indeterminado volta-se para “o desempenho de atividades contínuas, que não sejam típicas de Estado, abrangendo atividades técnicas, administrativas ou especializadas e que envolvem maior contingente de pessoas”.
A par dessas primeiras tentativas de definição, não se pode afirmar quais serão os cargos apontados como típicos, cujas atividades seriam exclusivas de Estado, além de sensíveis ou estratégicas e que representariam, em tese e em parte, o poder extroverso do Estado.[1] Ora, o fato de a função ser estratégica não significa que não possa ser de natureza especializada ou administrativa. Além disso, se não são todas as funções e atividades que derivam do poder extroverso do Estado, podem ou não impor obrigações a terceiros, o que igualmente não é um critério delimitador robusto.
Imperioso pontuar que as chamadas atividades estratégicas dos cargos típicos e as consideradas apenas técnicas dos cargos com vínculo por prazo indeterminado também seriam atribuíveis aos ocupantes de cargos de liderança e assessoramento, o que mostra a possibilidade de se outorgar o papel de efetivos àqueles com vínculo precário, de livre nomeação e exoneração. Prefigura-se, assim, uma tremenda confusão jurídica e administrativa.
Ademais, a atual redação do artigo 247 da Constituição prevê que leis adicionais, ainda inexistentes, estabelecerão “critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado”. Ao se falar em atividades exclusivas do Estado, remete-se àquelas não delegáveis a agentes privados. Entretanto, ainda que essa disposição conste do texto constitucional desde a EC n. 19/1998, leis com esse objetivo até hoje não foram editadas.
É nesse contexto de alta complexidade e indefinições que se pretende contrapor a frágil (poder-se-ia dizer: nefasta) proposta governamental para a transformação do Estado brasileiro, como se rápido e fácil fosse obter melhorias de desempenho institucional do setor público com reformas de cunho autoritário, fiscalista e privatista que caracterizam a PEC 32/2020.
Desta forma, com o fim da estabilidade funcional dos servidores nos respectivos cargos públicos, introduzir-se-ão problemas notórios de assédio moral e institucional contra funcionários e organizações, riscos de fragmentação e descontinuidade das políticas públicas de caráter permanente e aumento da incerteza da população e dos empresários com relação à qualidade, tempestividade e cobertura social e territorial das entregas de bens e serviços por parte do Estado.
Assim, em linha oposta às medidas contidas na PEC 32/2020, sugerimos neste artigo uma outra forma de compreender o mesmo tema. De acordo com os advogados João Pereira Monteiro Neto e Vitor Candido Soares, “a expressão ‘Carreira Típica de Estado’, embora de uso corrente, tem sua origem e fundamentos pouco abordados, o que lhe pode embaraçar a exata compreensão conceitual.”[2] Pela CF-1988 (Art. 37), sabe-se que funções públicas se referem a um conjunto (indefinido) de atribuições e responsabilidades legais imputadas aos servidores efetivos ou temporários. Em outro trecho da mesma CF-1988 (Art. 247), procura-se correlacionar o termo carreiras típicas de Estado a determinadas atividades exclusivas de Estado, expressão esta decorrente da EC. 19/1998, a reforma liberal-gerencialista aprovada naquele ano no âmbito da então reforma do aparelho de Estado do governo FHC. Esta, como se sabe, foi formulada e implementada em um contexto histórico, tal como o de hoje, de predomínio de uma visão ideológica neoliberal negativista e reducionista acerca do peso e papel do Estado em suas relações com os domínios econômico e social do país. Digo isso para enfatizar a ideia de que os conceitos de carreiras típicas, atividades exclusivas e Estado mínimo possuem, evidentemente, forte correlação entre si.
Como afirmam Neto e Soares (op. cit.): “Costuma-se mencionar que os agentes públicos integrantes de carreiras típicas de Estado desempenham atividades relativas à ‘essência’ do poder estatal, mas na realidade, sendo essa noção demasiadamente aberta ou subjetiva, os aspectos que melhor definem os respectivos cargos são o tipo de vínculo e a finalidade do múnus público. Em outras palavras, caso as atividades exercidas pelos servidores públicos integrantes de carreiras típicas de Estado fossem realizadas por agentes privados, haveria o desvirtuamento das próprias atividades, que deixariam de atender às finalidades públicas visadas. Eis o critério fundamental para distinguir uma atividade típica de Estado de uma atividade não exclusivamente estatal.”
Concordando com os autores citados, mas indo além, é possível alargar o espectro de funções públicas consideradas essenciais, típicas ou exclusivas de Estado. Ao fazer isso, consideramos institucionalmente necessárias ao desenvolvimento nacional e ao bom funcionamento da máquina pública, todas as atividades estratégicas finalísticas que permitam a implementação das políticas públicas indicadas na Constituição Federal de 1988, bem como todas as atividades transversais estruturantes dos macroprocessos administrativos correlatos ao funcionamento constitucional adequado dos Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário). Desde logo, ambos os conjuntos de atividades devem estar em plena sintonia com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, contidos no seu Art. 3º, e que nunca é demais relembrar:
“Art. 3º Constituem Objetivos Fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
Desta maneira, ao mesmo tempo em que se supera a indefinição jurídico-conceitual acerca dos termos “essencial”, “típico” ou “exclusivo” de Estado, caminha-se para uma definição mais ampla e bem fundamentada, que condiz com a natureza inescapavelmente pública (vale dizer: universal, integral e gratuita) da ação estatal, a única que realmente justifica (tecnicamente) e legitima (politicamente) sua razão de ser e de agir. Ainda mais em contexto de dominância do modo de produção, acumulação e exclusão capitalista, que é, sabidamente, incapaz de promover, sem a presença e atuação de um Estado republicano e democrático de direito, tal qual o sugerido pela CF-1988, os objetivos fundamentais acima enunciados.
[1] O poder extroverso é aquele que permite ao Poder Público editar atos unilaterais que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente e interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo obrigações. É dele que decorre a imperatividade dos atos administrativos que impõe obrigações ao particular, mesmo sem sua concordância.
[2] Ver o texto de ambos os autores citados em: https://www.migalhas.com.br/depeso/323613/carreiras-tipicas-de-estado: Carreiras Típicas de Estado: por uma proposta conceitual, publicado em 03 de abril de 2020.
