Opinião & Análise

Tributário

PEC 45: por que há resistência a um IVA brasileiro?

Reformas infraconstitucionais não resolvem o problema da tributação do consumo no Brasil

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Crédito: Marcos Santos/USP Imagens
“Não é fácil abrir mão da tradição local e familiar, assim como é difícil e estressante entender e adotar uma nova cultura”.
Yuval Harari, Sapiens: Uma breve história da humanidade

I – A NOVA LEI COMPLEMENTAR DO IBS E OS DESAFIOS DO CONTRIBUINTE CONTORCIONISTA

O sistema tributário não deveria interferir na livre iniciativa e no trabalho, objetivos fundamentais da República previstos no artigo 1º, inciso IV, da CF/88. Contudo, empreender no Brasil tornou-se atividade de contorcionista, em que o contribuinte sobrevive adaptando-se ao sistema tributário, que induz as escolhas de negócio e a forma de organização da produção, gerando inúmeras ineficiências e distorções econômicas.

O contribuinte contorcionista, após décadas dentro da “mala” tributária nacional, tem seus  músculos atrofiados e a sua visão comprometida. É difícil apropriar-se do que se oferece fora da mala: os passos vacilam e a visão fica ofuscada pela luz de um desconhecido sol, criando desconforto na descoberta de um novo mundo, tal qual os prisioneiros da caverna, na alegoria de Platão. Sua experiência aconselha que o mais seguro é ficar dentro da mala. Nós, os consultores, que também nascemos de dentro desta mesma mala, diríamos: “melhor não arriscar”.

Essa metáfora do contribuinte contorcionista ajuda a explicar o desconforto causado pelo IBS. Somente o debate aberto e transparente é capaz de atenuar esse incômodo e esclarecer as dúvidas desta nova realidade. Precisamos nos desfazer de antigos paradigmas já ultrapassados pela literatura e aproveitarmos 50 anos de erros e acertos da experiência empírica internacional com o IVA, para adoção de novos pilares mais eficientes e compatíveis à sociedade contemporânea.

Ainda é longo o caminho da PEC 45/2019[1], proposta pelo Deputado Baleia Rossi e idealizada pelo CCiF. A elaboração da Lei Complementar, trabalho coletivo, agregador e multidisciplinar, em curso há mais de um ano, realizado de forma totalmente transparente e aberta à sociedade, tem demandado inúmeras reflexões, proposições e desafios. Todas as sugestões propositivas em busca da melhor redação da lei que disciplinará o IBS são bem vindas.

Além da irrefutável melhora da qualidade da tributação sobre o consumo atualmente vigente no Brasil, o objetivo é tornar o sistema mais simples, transparente, isonômico e neutro, acabando com diversas distorções e beneficiando o crescimento a longo prazo do Brasil. Espera-se que em menos de 30 páginas tenhamos uma lei completa, sofisticada e simples, de fácil compreensão e cumprimento para todos.

Relembro que em 2014 ficou famosa a iniciativa de um advogado que, após 23 anos de pesquisas, lançou um livro reunindo toda legislação tributária brasileira, pesando 7,5 toneladas[2]. Esse fato foi relembrado recentemente pelo economista Ricardo Amorim, em seu perfil do linkedin. Chamou-me atenção pois este é exatamente o peso do maior elefante do mundo, da espécie loxodonta africana, também conhecida como elefante da savana.

A PEC 45/2019, meus caros, definitivamente não é o elefante.

II – PORQUE AS REFORMAS INFRACONSTITUCIONAIS NÃO RESOLVEM O PROBLEMA DA TRIBUTAÇÃO SOBRE O CONSUMO NO BRASIL

Mas se é tão boa e só traz benefícios, por que a PEC 45/2019 ainda enfrenta resistência? Como também nos ensina o experiente Isaías Coelho[3], que já realizou reforma tributária em mais de 50 países ao redor do mundo, toda mudança é dolorosa, daí a dificuldade dos críticos e defensores do sistema atual, que sugerem ajustes pontuais via reformas infraconstitucionais.

Defendem que “o PIS e a COFINS são ótimos, basta aumentar os créditos de insumos”, “o IPI e o ICMS já são não cumulativos, basta aplicar a Constituição”, o “ISS é a melhor forma de tributar os serviços” e, em suas críticas à PEC 45/2019, sustentam que “incentivos fiscais são importantes instrumentos de desenvolvimento regional”, “seletividade é forma de se fazer justiça, em respeito aos princípios da capacidade contributiva e igualdade”, “a unificação dos impostos fere o pacto federativo”, apenas para citar alguns dos argumentos mais recorrentes e já endereçados nos meus artigos anteriores[4] e em outros estudos sobre o tema[5].

Sabemos que não existe sistema tributário perfeito, mas é certo também que o Brasil tem uma das piores legislações tributárias do mundo, especialmente dos tributos indiretos que incidem sobre o consumo e induzem organização extremamente ineficiente da economia, prejudicando o desenvolvimento nacional. Além da compartimentalização da base de incidência, que gera complexidade e conflitos de competência, cada tributo contribui com suas peculiaridades nocivas ao sistema. Vale relembrá-los[6].

O ISS é um tributo cumulativo, que induz uma organização ineficiente da economia, prejudica a competitividade da produção nacional e onera os investimentos. A lista taxativa da LC 116/2003 dos serviços tributados por este imposto não acompanha a evolução da economia, especialmente da era digital, e é objeto de muito contencioso. Há também uma margem de indefinição a respeito de onde termina a sua incidência e começa a do ICMS, a famosa “zona cinzenta” e os conflitos de competência entre estes impostos.

O IPI é não cumulativo, mas possui uma infinidade de alíquotas, cuja incidência é definida pela “Tabela TIPI”, ultra detalhada, modificada constantemente, e geradora de questionamentos e contencioso sobre a classificação dos produtos. Como o IPI incide apenas sobre a industrialização, é comum haver indefinição a respeito de onde termina a industrialização e começa a distribuição, o que também gera contencioso. Até mesmo conceitos simples como “praça” são alvos de inúmeras interpretações divergentes[7].

O ICMS, o PIS e a COFINS compartilham inúmeros problemas. Em primeiro lugar, permitir a apropriação de crédito apenas dos insumos fisicamente incorporados ao produto final e vedar o crédito dos demais, faz com que parte do tributo pago ao longo da cadeia de produção não seja recuperado, o que é equivalente a uma incidência cumulativa, com todos os seus problemas. Sem contar a eterna discussão sobre o que pode ou não ser considerado como insumo para fins de crédito. Em segundo lugar, está a dificuldade ao ressarcimento de créditos acumulados pelas empresas[8]. Por fim, a incidência de um sobre o outro[9] compromete a transparência e a funcionalidade do sistema tributário, pois quando o ICMS é elevado cresce também a arrecadação do PIS e da COFINS, e vice-versa.

Há também problemas específicos de cada um destes tributos. No caso do PIS e da COFINS, a sobreposição de dois regimes de incidência, cumulativo e não-cumulativo, e as exceções setoriais levam a uma organização ineficiente da economia[10]. O modelo adotado de “base contra base”[11] também gera distorções: quando os insumos são adquiridos de uma empresa do Lucro Presumido ou do Simples, i.e., o imposto pago pela empresa vendedora é de 3,65% ou ainda menos no caso do Simples, e o crédito gerado na empresa compradora é de 9,25%. Esta distorção pode induzir a fragmentação das atividades da empresa.

Já no caso do ICMS, os principais problemas decorrem da tributação na origem. Enquanto a tributação no destino é equivalente a tributar o consumo, a cobrança na origem é equivalente a tributar a produção, estimulando a concessão de incentivos fiscais[12] e a guerra fiscal entre Estados[13], e desestimulando a exportação. O uso abusivo e descoordenado da substituição tributária “para a frente” gera grandes distorções de preços relativos, e o fato de cada Estado brasileiro possuir um regime distinto de ST torna extremamente complexa a legislação, com altos custos de conformidade para as empresas.

São inúmeras as distorções causadas pelo modelo brasileiro de tributação sobre o consumo e não pretendemos esgotá-las neste artigo, apenas alertar para falência do sistema tributário atual que, ainda que submetido às reformas infraconstitucionais que propõem enfrentar alguns destes problemas, estará longe de se adequar às melhores práticas internacionais[14] e contribuir para o cenário de segurança jurídica e desenvolvimento econômico do país.

III – O BRASIL PODE ESTAR ENTRE OS MELHORES PAÍSES DO MUNDO PARA SE ABRIR NOVOS NEGÓCIOS

Enquanto o Brasil é o último país do mundo a tributar bens e serviços separadamente, há 168 países no mundo que tributam o consumo através do IVA. Trata-se de um velho conhecido, com ampla literatura disponível, e que vem sendo aperfeiçoado ao longo das últimas décadas, atualizando-se mais recentemente para enfrentar os desafios da economia digital, conforme ressaltado por Vanessa Rahal Canado e Bernard Appy[15] ao afastarem as críticas sobre a suposta obsolescência do IVA.

Nos últimos 20 anos, 85% dos países que fizeram reforma tributária adotaram o modelo IVA. Grande case de sucesso é a Nova Zelândia. Entre as décadas de 1980/90, o país que até então havia sido um país rico, caiu de terceiro no ranking de países com maior PIB per capita do mundo para vigésimo sétimo colocado, e ainda viu sua taxa de desemprego, que sempre ficava na casa dos 4%, chegar em 7,2%. A crise que assolou o país exigiu diversas reformas, dentre elas, a tributária. Adotou-se um modelo IVA 4.0, reconhecidamente um dos mais funcionais internacionalmente. A Nova Zelândia voltou a ser uma economia próspera e atualmente é o primeiro lugar entre os melhores países do mundo para se abrir novos negócios[16].

O Brasil passa por um momento delicado da sua história. Há um desequilíbrio estrutural das contas públicas, altas taxas de desemprego, faltam recursos para serviços públicos essenciais e a previdência caminha para um colapso. A questão fiscal, em particular, continua sendo o nó que aprisiona a economia brasileira na atual armadilha de baixo crescimento e o principal desafio de política econômica a ser enfrentado nos próximos anos. Situação relativamente parecida à da Nova Zelândia nas décadas de 1980/90.

Estamos no fim da segunda década do Século XXI e ainda somos o “País das Jabuticabas”[17]. Da tomada de três pinos, das 2.000 horas anuais no cumprimento de obrigações acessórias, da propaganda eleitoral gratuita e obrigatória, do fundo partidário, da correção monetária… A PEC 45/2019 não pretende reinventar a roda nem tampouco fazer novos experimentos tupiniquins fadados a alimentar a indústria do contencioso e gerar mais insegurança jurídica ao sistema, como o regime do PIS/COFINS não cumulativo, por exemplo.

Basta que saibamos replicar para a realidade brasileira as experiências que deram certo no mundo civilizado.

O apego ao atual sistema de tributos indiretos que incidem sobre o consumo no Brasil, sem precedentes em qualquer outro lugar do mundo, revela a pouca preocupação com a coletividade e com o futuro da sociedade brasileira. A complexidade, a falta de transparência, o custo Brasil e os privilégios perpetrados por este sistema favorecem poucos grupos de interesse em detrimento do crescimento econômico do país e da esmagadora maioria da população brasileira.

Como bem compreendeu Yuval Harari, citado na epígrafe deste artigo, não é fácil abrir mão desta tradição, do jeitinho brasileiro, de um sistema de monopólios e manutenção do status quo. Mais difícil ainda tem se mostrado a disposição de alguns grupos e setores a entender com profundidade os pilares econômicos e jurídicos da proposta antes de rejeitá-la em suas confortáveis zonas de conhecimento.

 

 

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[1] A tramitação PEC 45: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833

[2] Em protesto a complexidade das leis tributárias, o advogado Vinícios Leôncio, que se dedicou às pesquisas por 23 anos, lançou livro de 7,5 toneladas compilando toda legislação tributária nacional.

http://g1.globo.com/minas-gerais/noticia/2014/03/em-protesto-complexidade-de-leis-advogado-lanca-livro-de-75-toneladas.html

[3] Isaías Coelho é Ph.D. em economia pela Universidade de Rochester, consultor internacional em política e administração tributária, foi secretário adjunto da Secretaria da Receita Federal (área de tributação do mercado de capitais) e Chefe das divisões de administração e política tributária do Fundo Monetário Internacional (FMI).

[4] Já abordamos aqui diversos aspectos da proposta de reforma tributária sobre o consumo elaborada pelo CCiF:

O IBS SIMPLIFICA O SISTEMA TRIBUTÁRIO e cria novo cenário de futuro para o empreendedorismo no Brasil, diminuindo as complexidades e custos de conformidade e favorece o desenvolvimento da cidadania fiscal, através da transparência e conscientização da carga tributária arcada pelo consumidor-eleitor.

https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reforma-tributaria-sobre-o-consumo-e-a-simplicidade-benefica-do-ibs-09022019

O IBS FORTALECE O PACTO FEDERATIVO, pois amplia competências aumentando a capacidade arrecadatória dos entes, além de resguardar a competência legislativa individual para instituir suas alíquotas, garantindo autonomia financeira, acaba com os incentivos e muda o critério origem para destino, mitigando a guerra fiscal;

https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/pec-45-ibs-mitos-pacto-federativo-20052019

O IBS UNIFICA A BASE DE INCIDÊNCIA do consumo, acabando com conflito de competência e zonas cinzentas, instituindo novo cenário de segurança jurídica, pois independentemente da atividade econômica que se pratica, há certeza jurídica de que o consumo será sempre tributado de forma uniforme pelos entes da federação.

https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reforma-sobre-consumo-e-ampliacao-da-base-de-incidencia-para-unificacao-de-bens-e-servicos-05062019

[5] Apenas a título ilustrativo, vide:

https://publications.iadb.org/en/publication/16248/tributacao-do-valor-adicionado-o-icms-e-reformas-necessarias-para-conforma-lo; https://publications.iadb.org/en/publication/16134/nao-basta-arrecadar-tributacao-como-instrumento-de-desenvolvimento-sumario

Rita de La Feria, no evento “Reforma Tributária e Simplificação da Tributação do Consumo: Um IVA Moderno para o Brasil” realizado pelo NEF/FGV, disponível em sua íntegra no link: https://youtu.be/zcqllwM7QzE?t=9790

[6] “Por que o sistema tributário brasileiro precisa ser reformado”, de Bernard Appy, enfrenta de forma mais detalhada e completa os problemas do sistema tributário brasileiro. Disponível através do link: http://www.ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/07/Appy_Tributa%C3%A7%C3%A3o_1610.pdf

[7] Vide livro “IPI e Valor Tributável Mínimo: Análise Econômica, Evolução Histórica da Legislação Abstrata, da Jurisprudência e da Prática.” coordenado por Eurico Santi e Lucilene Prado.

[8] Nos países com IVA bem estruturado, o ressarcimento se dá em prazo curto, de 15 dias a dois meses.

[9] Praticamente em todos os países do mundo o IVA incide sobre o valor líquido de imposto.

[10] A maior parte do setor de serviços permanece no regime cumulativo e não tem direito ao crédito.

[11] Na quase totalidade dos países que adotam o IVA, o modelo de tributação adotado é o de “imposto contra imposto”, no qual em cada etapa de venda o débito do imposto é registrado na nota fiscal, sendo este o valor apropriado como crédito na etapa seguinte.

[12] Os incentivos fiscais não são instrumentos de desenvolvimento regional eficazes. São ineficientes, causam distorções alocativas na economia e geram ambiente de insegurança jurídica para as empresas, prejudicando os investimentos no país.

[13] Embora sejam ilegais os incentivos fiscais concedidos à revelia do CONFAZ, tornou-se prática comum em todos os Estados brasileiros.

[14] https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/acordo-com-uniao-europeia-requer-melhorar-os-impostos/

[15] “IVA: imposto velho para um mundo novo?” de Vanessa Rahal Canado e Bernard Appy, disponível em: https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,iva-imposto-velho-para-um-mundo-novo,70002605527?utm_source=estadao%3Awhatsapp&utm_medium=link&fbclid=IwAR2HqXdEmeBZRBQNurdwDDC9C2AGSKacAZOFReRR58gVeCMk_Tlu-7rlOVo

[16]https://www.worldbank.org/pt/news/press-release/2018/10/31/doing-business-report-new-record-set-as-314-reforms-introduced-to-improve-business-climate-around-the-world

[17] Expressão firmada no documentário “Laboratório Brasil”, produzido pela Câmara dos Deputados, disponível https://www2.camara.leg.br/camaranoticias/tv/materias/DOCUMENTARIOS/175503-LABORATORIO-BRASIL.html


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