Opinião & Análise

Mineração e Direito

Old mines, new tricks: em busca do minério contido no rejeito e seus desafios regulatórios

Possibilidade jurídica de se apropriar de material já descartado no processo de lavra

Vista do depósito de rejeitos da mineração em Serra Pelada. Wikimedia commons

Recente reportagem da Forbes relata a descoberta, pela Rio Tinto, de um grande depósito de lítio em suas operações na Califórnia[1]. O destaque da notícia é o local onde as reservas foram encontradas: na pilha de material descartado da mina, originariamente produtora de boro.

A situação não é incomum na indústria mineral. A depender do preço da commodity no mercado internacional, da tecnologia disponível para seu aproveitamento e do teor e quantidade existentes em meio ao material disposto em pilhas e barragens, os antigos estéreis ou rejeitos podem ser reclassificados como os novos minérios, evoluindo do lixo à riqueza sem sair do lugar onde estão depositados.

Confirmada a possibilidade técnica de aproveitamento de tais recursos, a atenção se volta para seus aspectos jurídicos, especialmente para questionamentos relacionados à possibilidade jurídica de se apropriar de material já descartado no processo de lavra, a quem pode realizar essa atividade e se é necessária a obtenção de algum consentimento público específico para que ela seja realizada.

A aparente simplicidade dos questionamentos esconde uma complexa articulação de conceitos jurídicos sobre a propriedade mineral, disposições constitucionais sobre tipos de uso mineral sujeitos à regulação do Estado, conceitos técnicos de produto e resultado, de métodos de interpretação jurídica de fenômenos econômicos – e claro, do resultado de grandes disputas entre interessados em tais materiais – para a construção de uma resposta adequada.

A discussão em perspectiva internacional

A questão não é controversa apenas no Brasil. No excelente estudo Waste & Wealth[2], coordenado pela Professora Hanri Mostert, da Universidade de Cape Town, o primeiro desafio jurídico listado é a definição do proprietário dos recursos depositados. A complexidade da situação é ilustrada pelo aclamado caso entre De Beers Consolidated Mines Ltd vs. Ataqua Mining Ltd, em 2009, na África do Sul[3]. Ataqua recebeu uma licença de prospecção de diamantes em área contendo uma pilha de rejeitos construída pela De Beers. De Beers, alegando ser a proprietária da pilha, questionou judicialmente a licença, afirmando que somente ela poderia aproveitar o eventual diamante ali contido. O Tribunal, acatando o argumento de que o recurso mineral, após extraído da terra, tem natureza de bem móvel e pertence ao minerador, e reconhecendo o argumento da De Beers de que a empresa sempre atuou como proprietária da pilha e aguardou o desenvolvimento de tecnologia apropriada para recuperar o resto de diamantes ali contido, julgou o caso em seu favor.

O assunto também é relevante em Western Australia, o maior estado produtor mineral australiano. John Tarrant elenca algumas falhas e ambiguidades do Mineral Act de 1978 a respeito da propriedade dos rejeitos e em quais circunstâncias o encerramento das atividades de lavra permitiria a devolução dos minerais para a Coroa – e claro, a possibilidade desta outorgar novos direitos sobre eles. Citando os casos R vs Parker, de 1988, e Dry Creek Mining vs Acton, de 1989, o autor conclui que os rejeitos são propriedade dos concessionários que o extraíram, impedindo que terceiros o lavrem[4].

A definição jurídica do material descartado também é relevante para a construção de respostas adequadas. O Caso C-9/00, julgado pela Sexta Câmara da Corte de Justiça da União Europeia, em 18 de abril de 2002, ilustra bem a questão[5]. Trata de demanda entre Palin Ganit Oy e o governo Finlandês a respeito da possibilidade de a empresa minerar restos de uma pedreira. Entre as várias particularidades jurídicas do caso, uma foi essencial para fundamentar a decisão do Tribunal: a classificação jurídica do material que buscava ser aproveitado. O Tribunal, examinando os detalhes técnicos e a Diretiva 75/442 da União Europeia, entendeu que o referido material, estocado no passado por prazo indefinido, à espera da possibilidade incerta de uso futuro, deveria ser classificado como lixo, e não como minério. Essa classificação, por sua vez, impediu o aproveitamento da substância pela Palin Granit como produto mineral. A empresa também não conseguiu aproveitá-lo na modalidade caracterizada pelo Tribunal, em razão de as normas finlandesas não atribuírem competência às autoridades locais para emissão de licença ambiental para aproveitamento de lixo – caracterização atribuída a ao rejeito – localizado em aterros.

A regulação no Brasil 

No Brasil, não há definição, na legislação mineral[6], do conceito legal de produto, subproduto, estéril e rejeito.

Em razão da importância de uma orientação legal e resposta aos desafios regulatórios a respeito do tema, o antigo Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, por sua Procuradoria Jurídica, editou três Pareceres Normativos sobre o tema: 46/2012, 232/2012 e 246/2017.

Os Pareceres concluem que os estéreis e rejeitos, por não terem valor econômico, não são produto da lavra.

A conclusão obtida merece algumas reflexões.

Inicialmente, registre-se que os Pareceres adotaram conceito econômico restritivo de produto, incluindo nesta categoria apenas o objeto principal desejado pelo minerador. A classificação feita pelo Parecer Normativo nº 46/2012 tem uma consequência negativa na prática: se não são produtos da lavra, estéreis e rejeitos não podem ser negociados, de imediato, pelo minerador. Isso porque a Constituição, em seu art. 176, afirmou que é garantido ao concessionário o produto da lavra, não incluindo outros materiais na sua esfera de propriedade.

Há, todavia, precedente contrário a essa classificação na jurisprudência brasileira. Na Apelação Cível no 5009554- 21.2012.4.04.7204/SC, julgada em 04/08/2015, o Tribunal Regional Federal da Quarta Região concluiu que “todos os minerais e outros materiais extraídos do solo ou subsolo são produto da lavra, de todo aquele conjunto de operações coordenadas que abarcam desde a extração até o beneficiamento, inclusive os que são depois denominados de rejeitos de carvão, ainda que apenas o carvão beneficiado possa eventualmente vir a ter algum valor econômico imediato (…)”[7]. A decisão defende que o objetivo da lavra é obter o maior teor possível do mineral passível de imediato aproveitamento econômico, incluindo outros minerais e materiais, localizados na jazida, igualmente obtidos por meio do mesmo processo produtivo. Afirma que, em economia industrial, produto é todo o resultado de um processo produtivo. Por último, alega que essa interpretação se alinha com o conceito de rejeito previsto na Lei 12.305/2010, por retirar a qualificação de produto dos materiais associados à substância principal somente na hipótese de esgotamento das tentativas para seu uso alternativo.

Os Pareceres afirmam, ainda, que os estéreis e rejeitos, por não possuírem valor econômico, incorporam-se ao ambiente natural e se tornam propriedade do superficiário, depois de encerradas as atividades de lavra. Essa conclusão baseia-se em dois fundamentos: (a) os recursos minerais só interessariam ao Estado, e integrariam o seu patrimônio, enquanto providos de valoração econômica; (b) como não se enquadram em produto da lavra, também em razão da ausência de economicidade, não se incorporam ao patrimônio do concessionário.

Parece-nos que essa constatação merece uma análise mais profunda. A Constituição, em seu art. 176, afirma que é garantido ao concessionário o produto lavra[8]. A norma constitucional não faz restrição à qualidade do mineral para atribuir a propriedade ao minerador, ou seja, todo o produto da lavra pertenceria a ele. Essa conclusão é corroborada pelo próprio § 2º do art. 176, que assegura ao proprietário do solo uma participação nos resultados da lavra. Parece-nos que a Constituição, quando quis tratar do benefício econômico da mineração, utilizou a palavra resultado, e não produto[9], já que a participação devida ao proprietário do solo só é devida na hipótese de obtenção de receitas com a atividade. O uso de expressões distintas indica a provável diferença entre os dois conceitos.

Um fator prático foi decisivo na evolução dos Pareceres, especialmente na prolação do 246/2017. A disposição de estéreis e rejeitos se dá, na maioria das vezes, em locais fora da poligonal do Título Minerário, de forma a evitar que a construção de pilhas e barragens esterilizem áreas mineralizadas. Imagine-se, nesse caso, que um terceiro obtenha um Título Minerário nesse local. Se os rejeitos forem considerados propriedade do concessionário originário, o titular da nova área não poderia pesquisar ou lavrar os materiais. Todavia, se considerados materiais integrados à natureza, e propriedade do superficiário, podem ser incluídos no objeto do novo título e, caso o titular identifique minério na pilha ou barragem, poderia aproveitá-los. O Parecer 246/2017 complementou os anteriores, deixando expresso que, ainda que lançados fora da poligonal, enquanto o empreendimento minerário estiver vigente caberá ao seu empreendedor a possibilidade de reaproveitar tal material, e não terceiros que obtiverem novo Direito Minerário no local.

Para a realização desse aproveitamento, os Pareceres indicam dois processos: um caso o empreendimento ainda esteja em operação, e outro na hipótese de as atividades de lavra estarem definitivamente encerradas.

No primeiro caso, bastaria o minerador apresentar novo estudo de viabilidade econômica do minério contido nos rejeitos, bem como a atualização do plano de lavra a ele relativo. Após a aprovação e obtenção de nova licença ambiental junto ao órgão competente, o minerador estaria habilitado para prosseguir com o reaproveitamento.

Na hipótese de as atividades estarem encerradas, haveria necessidade de um novo processo completo de obtenção de Título Minerário, começando pela submissão de um requerimento de Autorização de Pesquisa, seguindo os demais passos previstos pelo Código de Mineração, até a outorga de nova Portaria de Lavra.

No primeiro caso, o processo indicado pelos Pareceres parece-nos racional e adequado. Todavia, é uma solução efetiva na hipótese de o reaproveitamento buscado referir-se à obtenção da mesma substância mineral prevista na Concessão de Lavra (por exemplo, o reaproveitamento de minério de ferro de baixo teor, localizado na barragem de rejeito, relacionado a uma concessão de lavra para minério de ferro). O Parecer não é claro a respeito da possibilidade de o minerador reaproveitar, comercialmente, o rejeito para uso alternativo, como uso do material argiloso da barragem, composto por várias substâncias minerais, para criação de material a ser usado em obras de pavimentação[10], ou uso comercial de estéril para obras civis, como venda do material contido em pilhas para fechamento de cava de outras minas[11].

Subprodutos: as limitações da burocracia

Especialmente em relação ao aproveitamento de subprodutos, é importante ressaltar que o Direito Minerário brasileiro limita o direito de explotação do minerador à poligonal do título, não com base em substâncias minerais específicas. Significa dizer que o minerador, dentro do sistema de atos que asseguram o secutiry of tenure, tem prioridade para minerar todas as substâncias minerais contidas no limite físico do título outorgado. Todavia, para que o minerador possa minerar substâncias diferentes, localizadas em uma mesma poligonal deverá, após apresentar os estudos técnicos e de viabilidade econômica, acrescentar as novas substâncias na Concessão de Lavra.

Essa sistemática, concebida pelo legislador há mais cinquenta anos (1967) e praticada pela Agência Nacional de Mineração – ANM como parâmetro para aproveitamento inclusive de subprodutos, pode ser resumida da seguinte forma: o processo inicia-se com um requerimento de pesquisa para determinada substância (“A”) que seria pesquisada e posteriormente concedida para a lavra. Se depois da concessão de lavra fosse descoberta outra substância (“B”) com potencial econômico, ela seria pesquisada, quantificada e qualificada para definir uma jazida desta nova substância, dentro do ultrapassado e moroso processo para obtenção de consentimentos minerais. Só então ela seria aditada à Portaria de Lavra.

Esse sistema, apesar de racional para o aproveitamento de duas jazidas distintas, não parece se adequar ao desenvolvimento de subprodutos. Isso porque os subprodutos não são gerados, em sua maioria, pela identificação e lavra de uma jazida individualizada. São obtidos por meio do processamento e reprocessamento da substância principal[12].

A título de exemplo, cite-se a prata. Nos termos do Sumário Mineral[13] produzido pelo DNPM, inexistem, no país, jazidas para a exploração direta da prata. A sua ocorrência dá-se como subproduto das jazidas de ouro. O mesmo pode ser afirmado em relação ao cobalto, que, por ser obtido como subproduto do níquel e cobre, depende da viabilização dos projetos desses metais para se tornar viável.

Percebe-se que os subprodutos possuem uma relação de dependência com os produtos principais. Não se viabilizam individualmente, pois os custos para seu aproveitamento superam o ganho econômico obtido com sua comercialização. Em uma perspectiva legal, a ocorrência de determinados subprodutos não determinaria a identificação de uma jazida, que, nos termos do art. 4º do Código de Mineração, pode ser conceituada como toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil aflorando à superfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico.

O desenvolvimento de um sistema mais adequado exige novamente a reflexão sobre a natureza jurídica dos materiais extraídos da atividade de lavra. Se o subproduto surge, durante o processamento de outra substância, já como bem móvel, o mais razoável é caracterizá-lo como produto da lavra, de propriedade do minerador e apto à imediata comercialização. Por representar um sistema mais simples e menos burocrático, funciona como um incentivo ao desenvolvimento e aproveitamento de subprodutos, permitindo a redução de tempo e custo entre o desenvolvimento de tecnologia para aproveitamento das substâncias minerais associadas ao minério principal e sua disponibilização do mercado. Na perspectiva do Estado, esse sistema também parece vantajoso, pois (a) reduz a carga de trabalho[14] relacionada ao complexo processo de aditamento de substância à Portaria de Lavra[15] e (b) ao viabilizar a criação receita marginal para o concessionário, incrementa o recolhimento de royalties pelo governo.

Olhando para frente

Esses questionamentos, e as soluções apropriadas, são relevantíssimos para a definição de uma boa política de melhor aproveitamento dos estéreis e rejeitos. Sem uma definição clara de seu proprietário, desde o momento em que são gerados, não há como definir responsabilidades para sua gestão. Ainda que seja obrigação do minerador dar disposição ambiental adequada a esse material, o papel de proprietário ou não é essencial na definição de quais medidas podem ser tomadas por ele: se poderá vendê-los, como resíduo, de forma a criar receitas marginais para o empreendimento; se poderá doá-los para serem utilizados em obras básicas de infraestrutura conduzidas pela autoridade local; e se poderá permutá-los com outros fornecedores. Na condição de proprietários, podem dispor desses materiais em uma perspectiva comercial. Não podem na condição de não-proprietários, devendo apenas arcar com os custos ambientais da disposição, não possuindo incentivos para investir em novas tecnologias para uso alternativo.

O novo Regulamento do Código de Mineração (Decreto nº 9.406/2018) trouxe disposição interessante no § 2º do art. 10, afirmando que o Ministério de Minas e Energia e a ANM estimularão os empreendimentos destinados a aproveitar rejeito, estéril e resíduos da mineração, inclusive mediante aditamento ao título por meio de procedimento simplificado.

Espera-se que tal item seja regulamentado o quanto antes, de forma a também estamparmos em nossos jornais new tricks in old mines.

 

 

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[1]
[1]TREADGOLD, Tim. Old Mines. New Tricks. Hidden Value In A Pile Of Californian Waste Rock. Forbes, 22 de outubro de 2019. Disponível em: <https://www.forbes.com/sites/timtreadgold/2019/10/22/old-mines-new-tricks-hidden-value-in-a-pile-of-californian-waste-rock/#1beae38c221c>.

[2]
[2] MOSTERT, H. YOUNG, C.H. BRADSHAW, D. Waste & Wealth – New views on the byproducts of mining. 2017, p. 12.

[3]
[3] JOL 24502 (O). De Beers Consolidated Mines Ltd (De Beers) v Ataqua Mining (Pty) Ltd (Ataqua) e outros. 2009.

[4]
[4] TERRANT, John. Ownership of mining product, tailings and minerals. 24 ARELJ. 2005, p. 321-330.

[5]
[5] EU COURT OF JUSTICE, SIXTH CHAMBER. Case C-9/00. Judgment of 18.4.2002.

[6]
[6] A Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) trata, de uma maneira geral, sobre as diretrizes de gestão dos resíduos sólidos relacionados a todas as indústrias. Não trata de questões detalhadas do setor mineral, sendo relevante para este estudo o conceito geral de rejeitos, como resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada[6]; e a classificação dos resíduos de mineração, definidos com aqueles os gerados na atividade de pesquisa, extração ou beneficiamento de minérios[6].

[7]
[7] TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO. Apelação Cível nº 5009554-21.2012.4.04.7204/SC. Rel. Cândido Alfredo Silva Leal Junior. DJ: 04/08/2015.

[8]
[8] “Se os recursos minerais integram a dominialidade pública, só por lei seriam passíveis de transferência ao domínio privado. Diante da autorização constitucional, a transferência do domínio se opera com a mera lavra, isto é, a operação de exploração da mina”. (…) “As jazidas são concentrações de minério em determinada área. Quando se tornam objeto de exploração ganham o nome de mina. Assim sendo, por força do mero contrato de concessão e exploração, o concessionário vai adquirindo o domínio do produto da sua atividade mineralógica, na medida em que o mineral for se desprendendo e deslocando-se do local de origem.” (BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. Vol. 7. São Paulo: Saraiva, 1988. p. 141)

[9]
[9] Art. 176. § 2º. É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

[10]
[10] CAMPANHA, Ângela. Caracterização de rejeitos de minério de ferro para uso em pavimentação. Dissertação apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exigências o Programa de Pós-Gradução em Engenharia Civil, para obtenção do título de Magister Scientiae. 2011.

[11]
[11] NÓBREGA, Flávia. LIMA, Hernani. LEITE, Adilson. Multiple account analysis in mine closure – A case study of the waste dump BF-4, Osamu Utsumi Mine, INB Caldas, Minas Gerais. REM: R. Esc. Minas, Ouro Preto. 2008, p. 197-202.

[12]
[12] FIZAINE, F. Byproduct production of minor metals: Threat or opportunity for the development of clean technologies? The PV sector as an illustration. 2013, p. 38, 373–383.

[13]
[13] Sumário Mineral DNPM. 2015.

[14]
[14] Sobre os desafios da carga de trabalho da Administração Pública no que tange ao setor mineral, ver Government and Citizen oversight of mining: Enforcing the Rules, by Erin Smith with Peter Rosenblum. 2011.

[15]
[15] Os procedimentos administrativos para aditamento de substância à Portaria de Lavra estão previstos nos artigos 128 e 129, da Portaria DNPM 155/2016.


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