Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, que disciplinou as competências e o procedimento para a criação de tributos, fala-se da necessidade de uma reforma tributária no Brasil, que promoveria, em tese, mais eficiência econômica e/ou justiça social.

Em 2020, entretanto, as perdas econômicas decorrentes do isolamento social, ocorrido no Brasil, sobretudo no primeiro semestre, avançaram as discussões a respeito de uma mudança no Sistema Tributário Nacional, culminando em uma proposta, entregue pelo Executivo ao Congresso, que extingue as contribuições não-cumulativas de PIS e Cofins, junto com diversos Regimes Especiais, para criar um novo tributo sobre valor agregado, denominado de Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS)

A CBS, que será um Imposto de Valor Agregado (IVA) com alíquota de 12%, contra os atuais 3,65% de PIS/Cofins cumulativo, é o ponto mais proeminente, até o momento, de uma série de reformas que poderão ser implementadas para gradualmente remover o Brasil da recessão esperada para este ano^[1]. Os projetos de reforma tributária buscam seguir mudanças já implementadas por vários outros países, sobretudo as nações que pertencem a OCDE.

Desde março, diversos relatórios produzidos por esta organização recomendam que, para que haja recuperação economica eficiente e permanente, as estruturas tributárias de cada país afetado pelo vírus deverão, a médio e a longo prazo, sofrer reformas. Seria a CBS, a proposta do governo brasileiro, de fato uma reforma estrutural?

A OCDE, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico de seus países membros, é favorável a algumas medidas tributárias implementadas nos últimos meses, inclusive pelo Brasil, para evitar a falência de empresas e o aumento do desemprego, como a data exigida para o pagamento de impostos e contribuições, ainda que isto gere a redução no recolhimento dos mesmos.

A medida em que ocorre a recuperação econômica, sobretudo nos países desenvolvidos, a OCDE recomenda estratégias de longo prazo que envolvem a reforma do sistema tributário, em nome de uma política fiscal de caráter expansionista^[2]. Ou seja, a redução de tributos e aumento do gasto público com programas sociais como o Auxílio Emergencial, para estimular a economia.

Idealmente, os países capazes de conter o coronavírus, gradualmente, migrariam de uma estratégia de contenção da crise para uma de reforma tributária estrutural, para reorganizar as finanças públicas. Ao invés de simplesmente retornar a situação pré-pandemia, buscariam modificar seus sistemas para aumentar a arrecadação sobre rendas hoje pouco taxadas, como, no caso brasileiro, heranças e propriedades rurais.

Ou então, como sugere a OCDE, um aumento da tributação sobre emissões de carbono na atmosfera, de modo a preservar o meio ambiente. A tributação sobre fontes “tradicionais”, segundo a organização, não funcionarão – com o crescimento do desemprego, sobretudo entre jovens e mulheres, manter a tributação sobre folhas de salário ou sobre o consumo terá poucos resultados.

Assim, surge a questão: como a criação da CBS atende a esta necessidade de reforma estrutural? Ela busca modificar a atual tributação sobre a atividade produtiva das empresas, ao invés de reformar tributos diretos sobre renda pessoal e patrimonio.

Desde que foi proposta em meados de julho, gerou críticas por uma suposta capacidade de aumentar os preços no setor de serviços devido a sua elevação de alíquota, enquanto fornece a bancos e outras instituições financeiras tratamento diferenciado por meio de uma alíquota menor, de 5,8%^[3].

Por outro lado, a CBS poderia poderia gerar reformas estruturais na organização das empresas sujeitas ao pagamento de PIS/Cofins, que atualmente gastam dinheiro, frequentemente, com grandes departamentos de contabilidade para calcular os impactos das duas complexas contribuições.

Segundo o governo, é este o maior trunfo do novo tributo: não busca arrecadar mais, e sim simplificar a arrecadação. Ainda assim, é possível um indesejado aumento da carga tributária, devido ao aumento da alíquota decorrente da unificação. E apesar de adotar um regime não cumulativo, gerando a possibilidade de crédito tributário pelo valor cobrado nas operações anteriores, empresas que fornecem serviços costumam não ter uma grande cadeia produtiva, o que diminui suas chances de redução de crédito.

E, caso tal empresa prestadora de serviços for de maior porte, não poderá usufruir dos benefícios do Regime Tributário do Simples Nacional, utilizado por milhões de micro e pequenas empresas para reduzir seus custos fiscais. Empresas irão de um regime simples, com alíquota de 3,65% sobre a receita bruta, para um regime mais complexo, com aliquota maior. Isto é de fato uma simplificação?

Ainda que, apesar das considerações acima, seja possível reduzir a burocracia sobre a arrecadação, uma reforma tributária que eleva a carga fiscal sobre bens e serviços não reduz a desigualdade brasileira na distribuição do ônus fiscal, visto que tributos indiretos prejudicam, sobretudo a população de baixa renda, que consome em produtos básicos a maior parte do que recebe.

A OCDE, por sua vez, já emitiu em seus pareceres a necessidade de tratamento prioritário, pelos governos, para aqueles que sofrerão mais com a pandemia: trabalhadores informais, desempregados, desabrigados e famílias de baixa renda. Uma estratégia recomendada pela Organização é a concessão de créditos tributários aos mais pobres, permitindo-os reduzir sua carga fiscal através da inscrição em programas sociais^[4]. Logo, conclui-se que, se a CBS de fato aumentar a carga tributária total sobre serviços, o Brasil estará movendo-se na contramão do cenário internacional, ao prejudicar sua própria população mais pobre.

Além de apoiar o cidadão financeiramente, a OCDE recomenda que, enquanto durar a crise no sistema de saúde, governos devem garantir que empresas mantenham sua liquidez, de modo a retornarem a suas atividades normais o mais rapidamente possível, ao fim do período de confinamento. No Brasil, as medidas adotadas nos primeiros meses, como a postergação do prazo de recolhimento das contribuições federais de INSS, PIS e Cofins, buscou justamente evitar a falência de empresas, reduzindo demissões^[5].

Porém a situação é atípica, pois o alto número de casos e mortes pelo coronavírus vem persistindo por meses, sem reduções consistentes. O que não impediu uma lenta abertura econômica, sobretudo para bares, restaurantes e shoppings, que pode vir a regredir caso haja um novo aumento no número de mortes.

Estaria a CBS, de acordo a OCDE, contribuindo positivamente para a economia no momento atual, praticamente pós confinamento? No momento de queda na circulação do vírus, que ainda não ocorreu do Brasil, a organização internacional sugere a manutenção da política fiscal expansionista, sobretudo quando a abertura econômica ocorre gradualmente, como é o caso de nosso país.

Tal política é incompatível com o aumento da carga tributária sobre pessoas e empresas, de modo que a CBS, se aprovada e de fato elevar os preços de serviços não sujeitos ao Simples Nacional, estará contrária a OCDE ao prejudicar também empresas, e não apenas pessoas físicas. E assim, serão reduzidas as chances da retomada econômica brasileira, que ainda é uma incógnita – o Auxílio Emergencial reduziu as previsões de queda do PIB para 2020, mas não há um cronograma bem definido para seus valores, ou para seu período de aplicação.

O Poder Executivo, que busca a aprovação da CBS, está portanto em uma saia justa: ao mesmo tempo que deseja a simplificação da carga tributária sobre pessoa jurídica, que poderá de fato ocorrer, corre o risco de agravar a crise econômica ao reformar as contribuições de PIS/Cofins. Isto também prejudicaria o Brasil internacionalmente, pois, por diversas vezes nos últimos anos, o governo brasileiro manifesta sua intenção de ingressar na OCDE.

Seguir as recomendações da organização, ainda que não como um membro da mesma, pode agilizar este processo ao médio e longo prazos, pois não é mais possível evitar uma recessão em 2020, mas ainda há como mitigá-la. É válido lembrar, entretanto, que a prorrogação atípica da pandemia no país, com um número de mortos que sugere fraco confinamento e a ausência de um ministro da Saúde por meses, são fatores que dificultam, e muito, o ingresso brasileiro na OCDE.

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^[1] Disponível em: <https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/06/29/por-que-brasil-ja-pode-ter-atingido-fundo-do-poco-da-recessao-e-o-que-isso-significa.ghtml>.

^[2] Disponível em: <https://www.taxnotes.com/tax-notes-today-international/tax-policy/tax-policy-key-rebuilding-post-covid-19-economies-oecd-says/2020/09/04/2cxnf>.

^[3] Disponível em: <https://www.bbc.com/portuguese/brasil-53617286>.

^[4] Disponível em: <https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/tax-and-fiscal-policy-in-response-to-the-coronavirus-crisis-strengthening-confidence-and-resilience-60f640a8/>.

^[5] Disponível em: <https://www.trenchrossi.com/alertas-legais/postergacao-do-vencimento-de-inss-e-pis-cofins-portaria-245-2020/>.

Gabriel de Sá Balbi Cerviño – Advogado de Direito Tributário. Atualmente, integra o quadro de um LLM de Direito Tributário Internacional, na Universidade de Nova York.