Rafael Araripe Carneiro
A pesquisa empírica também investigou o perfil decisório do Superior Tribunal de Justiça nas ações de improbidade administrativa a depender da parte que recorre. Segundo a Lei n. 8.429/92, o Ministério Público ou a pessoa jurídica lesada poderá propor ação de improbidade administrativa. A pessoa jurídica lesada pode integrar a administração direta ou indireta de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e também pode ser uma entidade privada que receba recursos públicos. Dessa forma, a Lei de Improbidade Administrativa incidirá onde houver a presença de organizações públicas latu sensu ou onde houver dinheiro público, conforme ensina Fábio Medina Osório.[1] Esses serão, portanto, os demandantes nas ações de improbidade administrativa, que vamos denominar parte pública.
No lado oposto da ação de improbidade administrativa estará o agente público a quem se atribui o ato ímprobo e os terceiros que dele tenham participado ou se beneficiado. Vamos nos referir a eles como parte privada, já que a Lei de Improbidade Administrativa visa a responsabilização pessoal dos agentes ímprobos, que poderão responder com seu próprio patrimônio, perder o cargo público e ter seus direitos políticos suspensos caso condenados. Considera-se agente público todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, atividade em nome do Estado ou a serviço do Estado, em todos os seus níveis hierárquicos.
O STJ possui entendimento pacificado de que “é inviável a propositura de ação civil de improbidade administrativa exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.” Portanto, sempre haverá um agente público como demandado na ação de improbidade administrativa. A demanda também pode voltar-se também contra terceiros que tenham induzido ou concorrido para a prática do ato ímprobo, ou dele se beneficiado. É o caso, por exemplo, de empresas que contratam com a Administração Pública.
A parte que discorde da solução jurídica adotada pelo Tribunal de Justiça estadual ou Tribunal Regional Federal tem a faculdade de recorrer ao STJ. Os recursos podem discutir o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa, o bloqueio cautelar de bens, o afastamento do cargo público, a condenação ou absolvição por ato de improbidade administrativa, a majoração ou redução das sanções, prescrição.
A pesquisa constatou que 46,18% dos recursos da parte pública (Ministério Público e Administração Pública) tiveram provimento total ou parcial perante o STJ no período analisado (2005-2017), ante 23,67% de provimento da parte privada (gestores públicos e empresas), conforme retrata o gráfico a seguir.
Contudo, a análise dos resultados compilados dos últimos anos (2014 a 2017), com as composições mais atuais do tribunal, retrata que a diferença da taxa de sucesso entre as partes foi significativamente reduzida, sendo que no período mais recente o êxito médio da parte pública de 19,67% e da parte privada, 16,3%.
Interessante notar que a taxa de sucesso da parte pública no STJ costumava ser maior do que 50% entre 2005 e 2010 e vem caindo bastante no decorrer do tempo, mantendo-se no patamar próximo a 20% desde 2012. A parte privada manteve taxa de sucesso na faixa de 20 a 40% desde 2005 e esse patamar foi reduzido para menos de 20% nos últimos anos, como revela a imagem a seguir.
Já a imagem abaixo permite comparar o desempenho de cada um dos recorrentes nas ações de improbidade administrativa. No lado público, os recursos do Parquet apresentaram desempenho levemente melhor (47,14% de êxito) dos que os apelos dos advogados públicos (41,67% de sucesso). No lado privado, a taxa de sucesso das empresas foi de 29,41%, enquanto o êxito dos agentes públicos foi de 22,22%.
Outra curiosidade foi saber se há diferença da taxa de êxito no STJ do Ministério Público Federal em comparação com os Ministérios Públicos Estaduais. Os Parquet estaduais são partes nas ações de improbidade administrativa de competência da justiça estadual, enquanto o MPF é parte quando existe interesse da União, entidade autárquica ou empresa pública federal.
Os MPs estaduais obtiveram sucesso em 50% dos recursos. Foram exatamente 103 casos de provimento parcial ou total e 103 casos de não conhecimento ou desprovimento. Por sua vez, a taxa de êxito dos recursos do MPF foi de 25%, apenas a metade dos Parquet estaduais.
Analisamos também as diferenças de sucesso dos vários Ministérios Públicos Estaduais. A linha de corte foi o mínimo de 8 recursos de cada MP. O Parquet do Rio Grande do Sul foi o mais exitoso (68,12% de recursos providos), seguido pelo MP de Santa Catarina (58,33%), MP do Rio de Janeiro (55,56%), MP de Minas Gerais (38,33%) e o MP de São Paulo (32,14%). A diferença é significativa considerando que todos os recursos tratavam de improbidade administrativa.
Vimos na 1ª parte da pesquisa que as súmulas 7/STJ e 284/STF são causas relevantes de insucesso dos recursos interpostos em ações de improbidade administrativa. O gráfico abaixo mostra que a parte privada – agentes públicos e empresas – é muito mais atingida pela Súmula 7/STJ do que o lado público – MP e Administração Pública. 34,39% dos recursos dos agentes públicos não foram conhecidos por força da Súmula 7/STJ, ante 31,58% das empresas, 20,24% do MP e 11,54% da Administração Pública. Portanto, o recurso de um agente público condenado por ato de improbidade administrativa tem três vezes menos chances de sucesso pela Súmula 7/STJ do que o recurso interposto pela Administração Pública.
Interessante notar também que os recursos do MP sofrem significativamente mais com a Súmula 7/STJ do que os apelos da Administração Pública (20,24 x 11,54%).
Já a Súmula 284/STF foi aplicada em 8,2% dos recursos dos agentes públicos, 7,69% da Administração Pública, 2,83% do Ministério Público e a nenhum dos 19 recursos das empresas analisados. A incidência dessa súmula tem relação direta com a qualidade técnico-jurídica do trabalho dos patronos, pois resulta da deficiência da fundamentação do recurso que impede a exata compreensão da controvérsia.
Constatações
1) O Ministério Público e a Administração Pública obtiveram quase o dobro de sucesso no STJ em comparação com agentes públicos e empresas no período de 2005 a 2017 (46,18% ante 23,67%), embora essa diferença tenha sido significativamente reduzida nos últimos anos, quando o êxito médio dos recursos da parte pública foi de 19,67% e da parte privada, 16,3%.
2) Do lado público, o Ministério Público alcançou êxito levemente maior no STJ em relação à Administração Pública (47,14 x 41,67%), enquanto do lado privado as empresas alcançam mais vitórias se comparadas aos agentes públicos (29,41 x 22,22%).
3) Os Ministérios Públicos Estaduais alcançaram o dobro de vitórias no STJ em comparação com o Ministério Público Federal (50% ante 25%).
4) O desempenho dos Ministérios Públicos Estaduais no STJ também varia significativamente: o MP do Rio Grande do Sul alcançou 68,12% de êxito recursal, enquanto o MP de São Paulo teve menos da metade desse sucesso: 32,14%.
5) A Súmula 7/STJ atinge muito mais a parte privada (34,39% dos recursos dos agentes públicos e 31,58% das empresas) do que a parte pública (20,24% do MP e 11,54% da Administração Pública).
Próxima semana. STJ e o conceito de improbidade. O que se condena?
Quais os principais motivos de condenação nas ações de improbidade administrativa: enriquecimento ilícito do agente público, prejuízo aos cofres públicos ou ofensa aos princípios da administração pública? Em qual dessas situações o STJ tende mais a afastar as condenações de 2ª de instância? As causas de condenação variam entre a justiça federal e a estadual? Essas e outras questões serão analisadas na próxima semana. Até lá!
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[1] OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública: corrupção: ineficiência. 4. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 21.