Opinião & Análise

Lei 9.613/1998

O sistema nacional antilavagem de dinheiro

Análise das discussões à luz do conceito de accountability

seletividade, sonegação
Crédito: Marcello Casal Jr/Agência Brasil

O tema da lavagem de dinheiro ainda é pouco frequente nas produções acadêmicas, talvez pela sua especificidade, emergindo nos escândalos de corrupção, com a figura clássica do “doleiro” e de empresas offshore sediadas em paraísos fiscais, com esquemas sofisticados. Trata-se de um problema que, apesar dos avanços recentes e do robustecimento de normativas e atores, ainda demanda muita discussão, e no presente artigo pretende se relacionar os mecanismos de combate ao crime de lavagem de dinheiro com os fundamentos da accountability, como forma de apontar caminhos e perspectivas.

A chamada “lavagem de dinheiro”, tratada no Brasil pela Lei n° 9.613/1998, é, segundo Platt (1), um arranjo entre instituições financeiras e seus clientes, para facilitar a retenção ou controle por esses mesmos clientes, de ativos oriundos de vantagens na exploração de  atividades ilícitas, os chamados “crimes antecedentes”,  que tem-se como ról exemplificativo:  a corrupção; o terrorismo; o tráfico humano e de drogas; sequestros; sonegação fiscal; e pirataria. A lavagem é relevante por ser crime, mas também por viabilizar esses crimes relacionados.

A ascensão do terrorismo como um grande risco global, a partir do 11 de setembro de 2001, bem como a globalização das operações financeiras e a atenção recente, em especial no Brasil, ao fenômeno da corrupção, evidenciaram a necessidade do debate em torno do adequado enfrentamento aos casos de lavagem de dinheiro. Em especial pela sua grande interdependência em relação ao crime antecedente, por possibilitar a sua viabilidade em médio prazo.

Os países, por meio de instituições, tratados e articulações, tem procurado se organizar para dar conta desse problema, que pelas suas características já citadas, demandam a cooperação internacional entre as nações, para soluções mais efetivas, o que esbarra na assimetria de engajamento dos países nesse desiderato, seja pela deficiência de suas capacidades estatais, seja ainda por interesses de ganho no mercado de captação de recursos a nível mundial.

No Brasil, existe uma rede de atores com responsabilidades nesse combate, na qual se destaca o COAF-Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Min. Economia) como ator principal, detendo o título de UIF (Unidade de Inteligência Financeira), somado a outras instituições, como a ENCCLA -Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Ministério da Justiça e Segurança Pública), e um conjunto de órgãos regulatórios federais específicos (SUSEP, CVM, BACEN etc), além de ações no âmbito do Ministério Público, Polícias, órgãos de controle interno e externo, em uma rede considerável, dada a complexidade do tema.

O combate à lavagem de dinheiro é uma política pública, com responsabilidades distribuídas entre atores públicos e privados, e para a análise dessa política, será adotada como categoria a accountability, entendida por  Pessanha (2) como o conjunto de mecanismos que mantém indivíduos e instituições responsáveis por seu desempenho, de forma que alguns atores têm o direito, por vezes o dever, de controlar o desempenho de outros atores segundo um conjunto de padrões preestabelecidos, o que permite verificar se a atuação em questão está sendo operada dentro dos padrões e, caso contrário, impor sanções ou determinar responsabilidades.

Para a análise, será adotado o  modelo de duas dimensões, derivado dos estudos de O’Donnell (3), que envolvem: i) Dimensão horizontal, na existência de órgãos especializados de fiscalização, supervisão e de promoção da responsabilização dos atores, com capacidade técnica e previsão legal de atuação;  e  a ii) dimensão vertical, nas diversas formas de interação da população com as ações governamentais, possibilitada por meio do acesso à informação e de espaços próprios de acompanhamento.

Na dimensão horizontal, o que se vê é um conjunto de órgãos concentrados na esfera federal, com relativo grau de robustez e autonomia, organizados em carreiras de estado, na sua maioria, e com normativos relativamente amadurecidos, com instâncias formais e ativas de colaboração sistemática, mas também por meio de atuações assistemáticas (4), do tipo “task force” (ações conjuntas com vários atores coordenados), com avanços sentidos nas duas últimas décadas, mas com um caminho de institucionalização que ainda precisa ser percorrido, dado que esses crimes originários seguem presentes e relevantes, e a informatização global das transações fornece meios de ampliação da lavagem de dinheiro.

O sistema nacional antilavagem de dinheiro, entendido como o arranjo para atuar sobre essa questão,  envolve atores públicos e privados,  com atribuições centradas na  ideia do “dever de informar”, imposto aos atores privados, em especial do sistema financeiro, mediante protocolos previamente estabelecidos, diante de indícios pré-determinados, que disparam ações dos órgãos de fiscalização, além de serem provocados por informações espontâneas oriundas de denúncias. Um sistema híbrido, pois os órgãos públicos envolvidos fiscalizam os atores privados e são, de forma concomitante, fiscalizados pelos órgãos de controle interno e externo, como ocorre nos processos regulatórios, no desenho das várias linhas de defesa que caracterizam a accountability.

A lavagem se faz por meio de diversos tipos de transações (5), e a resposta a esse risco se dá pelo estabelecimento de protocolos amplos e rígidos, sem  autonomia para a aplicação de uma gestão de riscos customizada na ponta, o que pode onerar os controles adotados,  sem o ganho de detecção esperado. Carece discutir esse compliance , entendido como um tipo de gestão de riscos regulatórios, que demanda estratégias para que os agentes na ponta adotem medidas efetivas de apoio a identificação de tentativas de lavagem de dinheiro no sistema financeiro, considerando as suas particularidades, dado que a ação repressiva a posteriori é mais onerosa e complexa.

No aspecto da accountability vertical, a situação é mais complicada, pois por questões naturais da atividade financeira no mundo todo, esta é revestida de relevante sigilo, para proteger os detentores de ativos de ameaças a sua integridade, de competição desleal, entre outros problemas desse tema. Tal cenário dificulta a interação da população, nas suas diversas formas de organização, e até dos atores de natureza horizontal, o que reduz a possibilidade de ações em relação a esse sistema pela linha do controle social, o que enfraquece o processo de accountability no contexto democrático.

Como forma de reduzir essa carência na “perna” vertical da accountability, pode se sugerir algumas iniciativas como: i) a classificação em rankings de instituições com o dever de informar, pelo grau de maturidade de aderência aos cânones obrigatórios (“name and shame”); ii) a consolidação das informações relativas ao desempenho dos atores envolvidos no processo de combate à lavagem de dinheiro; iii) campanhas para que a população evite situações que favorecem a lavagem e os referidos crimes antecedentes, prestigiando as Organizações Não Governamentais e veículos de imprensa especializados no tema; ou ainda, iv) o aprimoramento da implementação de mecanismos inspirados na ideia de whistleblower (reportante do bem), vinculados a esse tipo de crime.

A análise indica que o  crime de lavagem demanda não só atores profissionalizados e empoderados legalmente, mas uma visão de compliance mais customizada, a luz da gestão de riscos, e uma dose de inventividade que possibilite um maior controle social de toda a rede de atores públicos e privados que tem a responsabilidade de coibir esse crime complexo, mas ao mesmo tempo, relevante para a população em geral, dado que o combate à lavagem é uma forma de coibir, indiretamente, o sucesso dos crimes antecedentes, reduzindo o seu ganho e a sua sustentabilidade.

————————————-

PLATT, Stephen. Capitalismo criminoso: como as instituições financeiras facilitam o crime. São Paulo: Cultrix, 2017.

PESSANHA, Charles Freitas. Accountability e controle externo no Brasil e na Argentina. In: Direitos e Cidadania: justiça, poder e mídia. GOMES, Ângela de Castro (Coord.). Rio de Janeiro: FGV Editora, 2007, pp.139-167.

(3) O’DONNELL, Guillermo. Accountability Horizontal e Novas Poliarquias. Lua Nova, São Paulo, nº 44, 1998.

(4) MCCUBBINS, Mathew D.; SCHWARTZ, Thomas. Congressional Oversight Overlooked: police patrols versus fire alarms. American Journal Of Political Science, [s.l.], v. 28, n. 1, p. 165, fev. 1984. JSTOR. http://dx.doi.org/10.2307/2110792.

(5) DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Tipologias de lavagem. In: DE CARLI, Carla Veríssimo (org.). Lavagem de dinheiro: prevenção e controle penal. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2011. Cap. 9. p. 289-362.


Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito