Opinião & Análise

Direito e Clima

O que há de errado com os litígios climáticos?

A proteção ambiental é tão diferente assim das tutelas tipicamente concedidas pelos juízes?

Amazônia. Imagem: pixabay

O que há de estranho nos litígios climáticos? O que os diferencia de uma demanda qualquer apresentada ao Poder Judiciário? O que explica o receio dos juristas – juízes, administradores, advogados, doutrinadores – com ações que tenham por objeto a política de defesa do meio-ambiente contra alterações climáticas?

Para responder, consideremos uma premissa insuspeita: a política climática é uma política de Estado. Isto não é trivial, nem retórico, pois indica que: (i) a política climática é uma política pública; (ii) a política climática se constitui como obrigação jurídica imputável ao Estado.

Entender a política climática como política pública significa condicioná-la ao direito. É ele que estrutura sua dimensão institucional, ao constituir suas metas de funcionamento, regular seus procedimentos, articular os atores encarregados de seu desenvolvimento e definir as responsabilidades envolvidas em sua implementação.

A política climática é, assim, versada na linguagem das obrigações jurídicas. Como as políticas públicas encontram-se mergulhadas, em sua estrutura e em seu funcionamento, na legalidade, o descumprimento das normas que as regulam implica o descumprimento de obrigações jurídicas, acarretando a imputação – inclusive judicial – de responsabilidade civil ao Estado.

Litígios que tenham por objeto a alteração climática precisam considerar, portanto, quais as obrigações jurídicas descumpridas. São elas que definem o espaço de responsabilização jurídica dos agentes demandados via Judiciário.

Essas obrigações, em matéria ambiental, apresentam-se em três níveis: (i) a previsão constitucional da tutela do meio-ambiente, como função pública e direito fundamental; (ii) o dever geral de cuidado ambiental, que estabelece aos poderes públicos e privados um dever de cuidado em relação ao meio-ambiente global; e (iii) as normas legais e infralegais que, ao estabelecer competências para a administração pública, criam para ela deveres correlatos de proteção ambiental.

Tomemos como exemplo a proteção da Amazônia. No nível constitucional, encontra-se a previsão constitucional do art. 225 da Constituição de 1988, que impõe ao “poder público” e à “coletividade” o dever de “defender e preservar o meio-ambiente ecologicamente equilibrado”, direito fundamental das “gerações atuais e futuras”. No segundo nível, estão as normas internacionais que, como o Acordo de Paris (2015), convergem para o ordenamento nacional por estarem abarcadas no direito fundamental à proteção ambiental (art. 5º, § 2º, CF/88), e as normas nacionais produzidas a partir da internalização legislativa de normas internacionais (art. 4º, I e II, CF/88), caso da Política Nacional sobre Mudança do Clima (2009).

No terceiro nível, situam-se as normas que definem as competências do IBAMA (Lei 7735/1989, art. 2º, I e II), do ICMBio (Lei 11516/2007, art. 1º, I, II e IV), da FUNAI (Lei 5371/1967, art. 1º, I-b e VII), e da União federal em relação ao regime fundiário da Amazônia Legal (Lei 11952/2009, art. 4º, II e III), à gestão de terras indígenas (Decreto 7747/2012, art. 1º), às unidades de conservação ambiental (Lei 9985/2000, art. 4º, I, II e III), ao manejo de áreas protegidas (Decreto 5758/2006, arts. 1 e 1.1, VII), e à gestão de florestas públicas (Lei 11284/2006, art. 2º, I).

Juridicamente constituída, nesses três níveis, a política climática é competência vinculada da administração pública, exigível pela via jurisdicional. A proteção ao meio-ambiente, o combate a alterações climáticas globais e irreversíveis, é dever constitucional do Estado, que o vincula inclusive perante a ordem internacional.

Não se trata de opção discricionária de quem quer que seja. São políticas de Estado, e não políticas de governo.

O ônus da administração pública tem, portanto, dois graus diferentes. Por um lado, ela tem o dever de conduzir diversas ações, coordenadas em uma política climática de Estado (arquitetura da política climática). Por outro, no curso dessas ações, ela tem o dever de motivar a eficiência e a adequação das medidas concretamente desenvolvidas (gerenciamento da política climática). Uma vez demonstrada a ineficiência da administração no cumprimento dessas obrigações, bem como a ausência de motivação das razões que levaram a isso, a intervenção do Poder Judiciário é não só possível como juridicamente necessária.

Situações como a da proteção da Amazônia são caracterizadas por violações sistemáticas e estruturais a políticas de Estado.

São falhas de Estado. E falhas de Estado induzem à formação de litígios estruturais. No Brasil, embora a litigância climática seja ainda incipiente, há bons exemplos de atuação jurisdicional para a solução de infrações estruturais. Essa técnica já foi utilizada, ainda que com resultados práticos incertos, para o reconhecimento da inconstitucionalidade da superlotação e das condições precárias do sistema prisional brasileiro (ADPF 347/2015), e da ilegalidade da ausência de vagas em creches no munícipio de São Paulo para mais de 70% dos seus demandantes (ACP 0150735/2013).

O estranhamento em relação a experiências de litigância climática parece decorrer, assim, da falta de experiência – jurisprudencial e doutrinária – em lidar com infrações estruturais a obrigações constitucionais complexas, aliada ao caráter ainda recente da incorporação da tutela de direitos transindividuais ao processo coletivo brasileiro.

Afinal, se entendida como obrigação jurídica, nada impede que a política climática constitua típico objeto de tutela judicial. Violações estruturais geram provimentos estruturais. “Falhas de Estado” pedem “decisões de Estado”. E é aí que repousa a legitimidade do Poder Judiciário nos litígios climáticos.


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