Opinião & Análise

ANAC

O não fatiamento dos serviços aéreos como concretização do interesse público

Contrapontos à possibilidade de cobrança da bagagem despachada

Imagem: Pixabay

Está na mesa do presidente para sanção projeto de lei de conversão1 referente à medida provisória2 que, após ter sido editada no intuito apenas de abrir o setor aéreo ao capital estrangeiro, passou a abarcar também a proibição de cobrança pelo despacho de uma bagagem de até 23 quilos em voos domésticos com capacidade acima de 31 assentos3.

A discussão nasceu com a edição da Resolução nº 400, de 13 de dezembro de 2016, pela Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), cujo artigo 13 estabeleceu que “o transporte de bagagem despachada configurará contrato acessório oferecido pelo transportador”. Tendo entrado em vigor a partir de 14 de março de 2017, a justificativa do setor para edição da nova regra era a de que o passageiro que não despachava bagagem estava pagando por aqueles que o estavam e que, a partir da implementação da medida, os preços das passagens seriam potencialmente reduzidos.

Entretanto, após menos de um ano, começaram a ser divulgados estudos, segundo os quais o preço da passagem aérea não diminuiu, mesmo após a entrada em vigor da nova regra. Na época, a ANAC afirmou que o tempo transcorrido desde a vigência era reduzido para ser aferido o impacto da nova regra nos preços das passagens aéreas.

Em 3 de maio de 2018, o presidente da Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados encaminhou ao Tribunal de Contas da União (TCU) solicitação de fiscalização, com o objetivo de identificar “se a evolução dos preços das passagens aéreas, após a entrada em vigência da Resolução 400, de 13 de dezembro de 2016, da Agência Nacional de Aviação Civil – Anac, que permitiu a cobrança em separado da bagagem despachada pelo passageiro, ocorreu em benefício do consumidor ou, ao contrário, implicou aumento de gastos, em detrimento dos passageiros.“. A questão culminou na prolação pelo Plenário do TCU do Acórdão nº 2.955/2018 (Rel. Min. Bruno Dantas), de cuja parte dispositiva constou o que se segue:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

(…)

9.2. informar à Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados que:

9.2.1. a edição da Resolução-Anac 400/2016, que desregulamentou a franquia de bagagem despachada, foi precedida de estudos regulatórios consistentes e de ampla discussão com os interessados, e tende a ser favorável ao consumidor, assim como as demais medidas de flexibilização regulatória setorial;

9.2.2. os efeitos das novas medidas implementadas pela Resolução-Anac 400/2016 serão acompanhados pela agência reguladora mediante relatório sobre aplicação, eficácia e resultados, a ser submetido à diretoria após cinco anos de vigência do normativo (…);

(…)

9.4. encaminhar à Agência Nacional de Aviação Civil e à Comissão de Defesa do Consumidor, à Comissão de Viação e Transportes e à Comissão de Constituição de Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados cópia deste acórdão (…). (destacamos)

Como a matéria está aguardando sanção presidencial, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), por meio de seu presidente, enviou ofício à Casa Civil, pedindo ao governo para vetar a decisão que proibiu a cobrança por despacho de bagagem, ao argumento de que a medida afeta os investimentos no mercado aéreo e prejudica a concorrência no setor, afetando, principalmente, as empresas low cost (de baixo custo). Consta ainda do documento que a cobrança, conforme o peso da bagagem, pode levar a uma redução no preço médio das passagens.

No dia seguinte, a ANAC recomendou, em nota técnica encaminhada ao Ministério da Infraestrutura, o veto do dispositivo por meio do qual se proibiu a cobrança por despacho de bagagem, alegando a limitação de alternativas de serviços aos usuários e a restrição do número de modelos de negócios que podem ser desenvolvidos no Brasil, materializando, pois, barreiras à competição e entraves ao livre mercado do setor aéreo.

Ainda, há o posicionamento sustentado pela Associação Brasileira das Empresas Aéreas (Abear), segundo o qual as atuais regras não apenas aumentaram as opções e benefícios aos passageiros, como também acarretaram que 2/3 (dois terços) dos bilhetes vendidos passassem a ser da categoria que não inclui o despacho de bagagem.

Pois bem, o cerne do problema consiste na ausência de certeza do proveito econômico em favor dos consumidores. Em outras palavras, a famosa especulação do “pode reduzir os preços” prepondera sobre o anseio geral do “vai reduzir”. Ora, é sabido que a fixação de preço dos serviços aéreos submete-se a inúmeras variáveis (custo do combustível de aviação, incidência de tributos, custos operacionais indiretos, fluxo de passageiros), de maneira que será muito difícil o consumidor efetivamente sentir que a medida lhe foi favorável.

Pode-se afirmar que a tendência do setor mundial da aviação civil (transporte aéreo de passageiros) baseia-se no “fatiamento” dos serviços. Por essa lógica, tudo o que sempre foi embutido passaria a ser vendido separadamente. Nesse sentido e em contraposição aos argumentos manifestados pela Abear, as opções de serviços, de fato, aumentaram, mas o mesmo não se pode dizer dos benefícios: além da bagagem despachada, a marcação de assentos de forma antecipada já passou a ser cobrada. Igualmente, a família ou grupo que quiser marcar assentos juntos também terá que se planejar. Os lanches – já não é de hoje – passaram a ser cobrados, de modo que não demorará muito para um copo de água também ser precificado. Serviços terceirizados, tais como aluguel de carros e seguro-viagem, tornaram-se etapas obrigatórias antes de se concluir a compra de um voo. Chega-se ao absurdo de uma empresa europeia já ter até divulgado projeto de assento inspirado na sela de um cavalo, que permitiria aos passageiros viajarem praticamente em pé4. Tudo, claro, para atender aos “anseios” do mercado consumidor, “jamais” para elevar os lucros por meio do aumento do número de passageiros dentro da aeronave, o que seria uma consequência natural da “modernização” do setor aéreo.

No Brasil não é diferente. Se o serviço acessório de transporte de uma unidade de bagagem despachada já consistiu em uma benesse ao consumidor brasileiro, quando da contratação do serviço (principal) de transporte aéreo de passageiro, por que necessariamente o desmembramento desses serviços implicaria redução no preço do serviço principal? A realidade vivida foi diferente da prometida. Diversamente, o que se viu desde a edição da Resolução ANAC nº 400/2016 foram os sucessivos aumentos de preço da bagagem despachada nos voos domésticos5 e, em alguns casos, a quase equiparação tarifária (se comparados trechos entre Estados contíguos) entre o serviço principal (transporte aéreo de passageiro) e o acessório (transporte de bagagem despachada).

Se o propósito fosse efetivamente o de baratear os preços das passagens aéreas e preservar a coerência na política de preços, alternativas seriam mais bem estudadas, tais como a cobrança da bagagem despachada proporcionalmente ao valor da tarifa aérea (percentual de 10% a 20%, por exemplo), limitado a um teto considerado razoável. Nessa hipótese, a compra de uma passagem aérea ao custo de R$ 200,00, após subtraída a quantia relativa à taxa de embarque (R$ 30,00, por exemplo), acarretaria uma cobrança por bagagem despachada de, no máximo, R$ 34,00 (20% de R$ 170,00). Já a bagagem despachada em um trecho de maior duração, com passagem aérea adquirida a R$ 1.000,00, por exemplo, jamais custaria R$ 200,00, sob pena de configuração de cláusula abusiva (artigo 51 do Código de Defesa do Consumidor), devendo ser fixado um valor como teto de cobrança. Qual é a dificuldade de se elaborar uma proposta mais justa, visando ao equilíbrio entre mercado e consumidores?

Outro argumento de defesa ao veto parcial que pode ser desconstruído diz respeito à ideia de que a cobrança da mala despachada evita que o passageiro que viaja com pequeno volume de bagagem pague o mesmo valor que outros passageiros que efetivamente demandam o transporte de maior volume de bagagem. Tal argumento faz ecoar a (suposta e, a nosso ver, falsa) ideia de que havia uma demanda reprimida de passageiros que habitualmente não despacham bagagens e que, por esse motivo, ansiariam por passagens mais baratas.

Mais uma vez, se o setor aéreo quisesse efetivamente atender a uma demanda reprimida de passageiros que habitualmente não despacham bagagens, teria sido proposta, desde o começo, a possibilidade de venda de passagens aéreas livres do serviço acessório de transporte de bagagem despachada, desde que limitada a voos de ida e volta ‘de curta duração’, expressão esta cujo alcance teria que ser definido pelo Poder Legislativo. A ideia poderia encampar, por exemplo, voos de ida e volta comprados em uma mesma reserva, com interregno de, no máximo, um dia (00h00 de um dia até 23h59 do dia seguinte), o que por si só abarcaria boa parte dos chamados ‘voos de negócio’ ou ‘voos a trabalho’. Acima disso, é de se questionar se a franquia de apenas 10 quilos de bagagem de mão por passageiro6 atenderia a necessidade básica do consumidor brasileiro. Não é necessário muito esforço para concluir que os consumidores de baixa renda ou que não viajam com frequência serão os mais onerados.

Sobre o aumento dos bilhetes vendidos de categoria sem o despacho de bagagem, tal fato pode ser compreendido a partir da leitura de que foram os passageiros brasileiros que tiveram que se adaptar às novas regras, mais restritivas e mais lesivas ao consumidor, na medida em que tiveram que limitar o peso dos itens pessoais a serem transportados. E não que havia uma demanda reprimida de passageiros por esse tipo de oferta.

Tanto é que o Ministério Público Federal, alguns Ministérios Públicos Estaduais e a OAB questionaram judicialmente a Resolução ANAC nº 400/2016, defendendo o fim da cobrança em diversas audiências públicas no Congresso Nacional, ao argumento de que todas as justificativas para a restrição do despacho de bagagens falharam, na medida em que não houve redução no preço dos bilhetes, tampouco melhorou a concorrência entre as empresas aéreas.

Pelo raciocínio acima proposto, é equivocada a noção de que apenas as empresas do setor aéreo devem ditar a “modernização” da atividade. Nesse conflito de interesses, defender o consumidor não pode ser visto como uma derrota ao desenvolvimento do setor aéreo, que já será contemplado com a abertura ao capital estrangeiro. Não é demais lembrar que a sanção presidencial deve se pautar pela análise de sua constitucionalidade e – não menos importante – da preservação do interesse público que, nesse caso, se consubstancia, desde que mantido intacto o texto enviado à sanção (artigo 66, caput da Constituição Federal), com rejeição à ideia do veto do artigo 2º do PLV nº 12/2019.

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1 Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 12/2019.

2 Medida Provisória nº 863, de 13 de dezembro de 2018.

3 A Câmara dos Deputados aprovou o texto da medida provisória em 21 de maio de 2019, mas alterou o texto original para dar nova redação ao artigo 181 da Lei nº 7.565/1986 – dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica -, bem como para revogar os incisos I a III do caput e os §§ 1º a 4º do artigo 181 e os artigos 182 e 184 a 186. A sugestão de modificação textual consistiu no acréscimo dos artigos 222-A a 222-C à Lei nº 7.565/1986, nos seguintes termos:

“Art. 2º A Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica), passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 222-A, 222-B e 222-C:

“Art. 222-A. Nas linhas aéreas domésticas, a franquia mínima de bagagem por passageiro é de:

I – 23 kg (vinte e três quilogramas) para as aeronaves acima de 31 (trinta e um) assentos;

II – 18 kg (dezoito quilogramas) para as aeronaves de 21 (vinte e um) até 30 (trinta) assentos; e

III – 10 kg (dez quilogramas) para as aeronaves de até 20 (vinte) assentos.

§ 1º A franquia de bagagem não pode ser usada para transporte de animais vivos.

§ 2º A soma total do peso das bagagens de passageiros não pode ultrapassar os limites contidos no manual de Voo da Aeronave.

§ 3º Em voos com conexão, deverá prevalecer a franquia de bagagem referente à aeronave de menor capacidade.”

“Art. 222-B. Nas linhas aéreas internacionais, o franqueamento de bagagem será feito pelo sistema de peça ou peso, segundo o critério adotado em cada área e conforme a regulamentação específica.”

“Art. 222-C. Nas linhas aéreas domésticas em conexão com linhas internacionais, quando conjugados os bilhetes de passagem, prevalecerão o sistema e o correspondente limite de franquia de bagagem estabelecidos para as viagens internacionais.”

No dia seguinte, o Senado Federal, mantendo as alterações propostas pela Câmara dos Deputados, aprovou o projeto de lei de conversão, sendo encaminhado à sanção presidencial.

5 A Latam anunciou aumento do valor da referida tarifa em julho e outubro de 2018. A Gol Linhas Aéreas, por sua vez, adotou a mesma medida por duas vezes em 2018. Já a Azul Linhas Aéreas aumentou os valores tarifários em agosto de 2017, janeiro de 2018 e junho do mesmo ano.

6 Repare que a Resolução ANAC nº 400/2016, em seu artigo 14, fala em franquia mínima, embora, na prática, as empresas a consideram como máxima.


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