No início de 2019, foi apresentada a PEC n° 45/2019, de iniciativa do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), a qual se estrutura em estudos realizados pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Já aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados em maio de 2019, a PEC visa à simplificação tributária, tendo como destaque a extinção de cinco tributos sobre o consumo (IPI, Contribuição para o PIS/PASEP, COFINS, ICMS e ISS), substituindo-os pelo imposto sobre bens e serviços (IBS), de competência da União, estados e municípios.

De acordo com o novo art. 152-A da Constituição, a ser acrescentado pela PEC n° 45/2019, o IBS (i) teria caráter nacional, com sua alíquota formada pela soma das alíquotas federal, estaduais e municipais (art. 152-A, caput); (ii) incidiria sobre bens tangíveis e intangíveis, serviços e direitos (art. 152-A, §1°, inciso I); (iii) não seria objeto de concessão de benefício, incentivo ou isenção fiscal, seja tributário ou financeiro (art. 152-A, §1°, inciso IV, e §9°); (iv) teria alíquota uniforme para todos os bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos, podendo haver variação entre estados, Distrito Federal e municípios (art. 152-A, §1°, inciso VI); e (v) pertenceria ao estado e ao município de destino, nas operações interestaduais e intermunicipais (art. 152-A, §3°).

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Diante do novo art. 152-A da Constituição sugerido pela PEC n° 45/2019, percebe-se que certas características do IBS prejudicam a autonomia financeira dos entes federativos e os princípios que regem o federalismo fiscal, além de causar aumento da carga tributária para os consumidores, fato que não aconteceria caso se adotasse um sistema de imposto sobre o valor agregado (IVA) em três níveis – federal, estadual e municipal.

1. O IBS e o prejuízo à autonomia financeira dos estados e municípios

Em primeiro lugar, a ideia de se criar um imposto sobre o valor agregado (IVA) que substitua, de forma unificada, todos os tributos sobre o consumo, incluindo os impostos da esfera estadual e municipal, interfere diretamente no exercício da autonomia financeira dos entes federativos.

Por mais que seja previsto um comitê gestor composto pela União, estados, Distrito Federal e municípios (art. 152-A, §6°) e que todos os entes federativos possam alterar suas alíquotas (art. 152-A, caput), os municípios deixariam de arrecadar, cobrar e fiscalizar um relevante imposto sobre o consumo e passariam a depender do percentual, destinado aos entes locais, estipulado pelo comitê gestor (art. 152-A, §6°, inc. IV). Somando-se a isso, os municípios passariam a ter que aplicar uma alíquota uniforme para todos os bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos (art. 152-A, §1°, inc. VI), o que limitaria profundamente a sua liberdade de aplicar políticas fiscais, uma vez que, desde a EC n° 37/2002, os entes locais podem fixar alíquotas que variam de 2 a 5% de acordo com o tipo de serviço.

Assim, o IBS criaria uma séria limitação ao exercício da competência tributária por parte dos municípios, reduzindo-os a meros recebedores de repasses constitucionais e de transferências intergovernamentais. Limitados pela arrecadação e cobrança de dois impostos sobre o patrimônio (que, por sua natureza, envolvem baixíssima capacidade de mobilidade econômica pelos contribuintes), seria também inviabilizada a competição tributária pelos entes locais – situação, aliás, piorada pela uniformização de alíquotas prevista no art. 152-A, §1°, inc. VI da PEC n° 45/2019.

Havendo a perda de competência tributária quanto ao ISS (considerado, nos dias de hoje, o tributo municipal mais importante), existiria um alto risco de diversos municípios, ante a baixa probabilidade de aumento de arrecadação do IPTU e do ITBI, simplesmente abandonarem a fiscalização e a cobrança destes dois impostos sobre o patrimônio e passarem a apenas buscar transferências voluntárias junto à União, o que estimula barganhas e acordos político-partidários “de ocasião”.¹

Já na esfera estadual, o IBS poderia gerar graves conflitos entre estados-membros em razão de não haver a possibilidade de concessão de benefícios, incentivos ou isenções fiscais (art. 152-A, §1°, inciso IV), bem como pela uniformização de alíquotas para todos os bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos (art. 152-A, §1°, inciso VI). Isto porque os Estados-membros possuem um perfil socioeconômico diverso, havendo diferenças consideráveis de população, densidade demográfica, índice de desenvolvimento humano, receitas, rendimento mensal domiciliar per capita, atividades econômicas etc.

Por conseguinte, em sendo criado um IVA único (IBS) que englobe a União, o Distrito Federal, os estados e municípios, haveria uma alta probabilidade de, nos próximos anos, vários estados pleitearem uma nova alteração constitucional, de forma que lhes fosse permitida a utilização de políticas fiscais (em especial de desonerações fiscais) para atrair novos investimentos privados para o seu território.

Ausente a concessão de benefícios, incentivos ou isenções fiscais para ampliar os setores da indústria, da prestação de serviços e, até mesmo, do agronegócio em suas regiões, os estados com menor e mais fraco mercado consumidor, com sistema limitado de logística, com profissionais de baixa qualificação, com pouca disponibilidade de mão-de-obra e com precária infraestrutura urbana enfrentariam maiores dificuldades para promover o seu desenvolvimento socioeconômico.

Tal como já ocorre hoje em relação aos municípios, nos estados com baixa atividade econômica ou com redução acentuada de investimentos, a retirada da concessão de benefícios, incentivos ou isenções fiscais da cesta de políticas públicas a serem aplicadas pelo administrador público prejudicaria ainda mais a busca pelo desenvolvimento sustentável (art. 3º, incisos II e III, da CR/88), podendo gerar aumento na diferença econômica entre os entes federativos.

A situação seria ainda agravada em razão de as regras do IBS preverem a uniformização de alíquotas para todos os bens, serviços e direitos. Não havendo o escalonamento de alíquotas por tipos de mercadorias e serviços, o administrador público estadual sequer poderia incentivar ou facilitar o consumo de determinados bens ou serviços em favor da economia regional, o que limitaria, de maneira excessiva, a liberdade dos governos estaduais e a autonomia financeira dos entes federados.

2. O IBS e o aumento da carga tributária para o consumidor

O efeito também seria perverso para os consumidores e contribuintes de fato do IBS. Com a uniformização de alíquotas, os bens e serviços que sejam considerados mais importantes ou mesmo essenciais em certo estado (e as diferenças regionais levam a crer que, a depender da região, a importância e a essencialidade dos bens e serviços são alteradas) devem sofrer um aumento na carga tributária, pois a administração pública estadual não pode abrir mão de tributar bens e serviços considerados supérfluos.

Vale dizer, mercadorias e serviços identificados como de luxo ou de baixa necessidade seriam tributados de forma igual àqueles considerados essenciais ou úteis em relação à economia regional. Isto poderia abrir margem para que, em estados com maior rendimento mensal domiciliar per capita, índice de desenvolvimento humano e até densidade demográfica, a carga tributária sobre o consumo pudesse ser fortemente aumentada, ampliando os custos das populações de baixa renda em comparação com as classes média-alta e mais abastadas. Ou seja, a tributação sobre o consumo do IBS manteria a regressividade do modelo atual.

Ademais, há ainda a preocupação no sentido de que, ante as regras do IBS que impedem a diversidade de alíquotas, o setor de prestação serviços poderia sofrer um considerável aumento na carga tributária. O fenômeno poderia afetar não só as empresas optantes do lucro presumido (v.g., escolas, faculdades, universidades, clínicas de saúde) como também os autônomos (v.g., médicos, fisioterapeutas, psicólogos, contabilistas, advogados), o que geraria reações não só dos contribuintes do setor, mas também dos consumidores, os quais arcariam com o aumento da carga tributária.

Tendo em vista que o IBS impõe aos consumidores uma carga tributária idêntica para bens e serviços de espécies diferentes, nota-se que o novo art. 152-A da Constituição violaria, ao mesmo tempo, o princípio da isonomia (pois se tratariam contribuintes e objetos de consumo de forma necessariamente igual, sem se respeitar as peculiaridades de cada um) e a capacidade contributiva (uma vez que a regressividade causaria considerável aumento da carga tributária para as populações de baixa renda e para a classe média).

3. As vantagens do IVA em três níveis

Logo, um modelo melhor a ser adotado seria aquele que criasse três impostos sobre o valor agregado (federal, estadual e municipal), os quais teriam suas alíquotas definidas por cada ente federativo – inclusive com diferenciações quanto aos diversos tipos de bens, tangíveis ou intangíveis, serviços e direitos.

Assim, seria (i) respeitado o modelo de federalismo fiscal misto previsto, originalmente, na Constituição de 1988; (ii) valorizada a autonomia dos governos subnacionais; (iii) protegida a liberdade de escolha dos consumidores e a capacidade contributiva dos contribuintes e (iv) permitida a possibilidade de cada ente federativo buscar o desenvolvimento socioeconômico sustentável dentro de seus limites territoriais e de suas realidades regionais e locais.

Quanto às possíveis críticas relacionadas às supostas complexidades e burocracias referentes à existência de três IVA’s ao invés do IBS, destaque-se que a arrecadação e a fiscalização dos três impostos poderiam ser feitas de maneira centralizada, sendo apenas a cobrança efetuada pelo respectivo ente federativo (União, Distrito Federal, estados e municípios).

Desta forma, cada ente federado poderia definir suas alíquotas do IVA (à luz da seletividade e da essencialidade, tal como no IPI e no ICMS) e conceder benefícios, incentivos ou isenções fiscais com respeito a limites constitucionais e a parâmetros previstos em lei complementar – a qual fixaria limites, e não proibições, à competição tributária na esfera dos IVA´s estadual e municipal.

Por fim, deve-se observar que as experiências da Suíça, dos Estados Unidos e do Canadá demonstram que não é necessária a criação de um IVA único² – uniformizando alíquotas e impondo aos governos subnacionais uma tributação sobre o consumo que lhes inviabilize a adoção de políticas fiscais – para se instituir um modelo eficiente, pouco burocrático e sem complexidade.

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Daniel Vieira Marins – Mestre e doutorando em Direito pela UERJ (Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento). Procurador da Fazenda Nacional.