Opinião & Análise

Lava Jato

O impeachment da presidente pode fortalecer a democracia?

Interromper o mandato de Dilma Rousseff minimizaria riscos morais e contribuiria para o reinício de um Plano Real II

Brasília- DF 11-03-2016 Presidenta, Dilma e ministro, Aloizio Mercadante, durante coletiva. Palácio do Planalto Foto Lula Marques/Agência PT

“Impeachment is not a remedy for private wrongs; it’s a method of removing someone whose continued presence in office would cause grave danger to the nation” Charles Ruff

 “Podemos fazer o diabo quando é hora de eleição” Dilma Rousseff

 

Terça-feira, dia 22 de março, ocorreu o Encontro de Juristas pela Legalidade e em Defesa da Democracia, no Palácio do Planalto. No evento de apoio a Presidente e, portanto, contra o Impeachment, o desembargador aposentado Francisco Cavalcanti e professor titular de Direito na Universidade Federal de Pernambuco, jurista de renome, fez considerações contra o aludido processo.

Como relata o portal Valor Econômico, Cavalcanti advoga que os atrasos nos repasses do Tesouro Nacional aos bancos públicos (pedaladas fiscais) não seriam suficientes para o Impeachment. Assertou: “se nós entendermos que é suficiente, temos que afastar pelo menos 16 governadores”.

É importante o debate de ideias, em tempos como os atuais, a respeito do Impeachment, usando argumentos dos mais diversos. Acredito que a contribuição dos juristas presentes ao evento oficial seja crucial para que, no âmbito da retórica e da hermenêutica, mas não sem menos, da técnica e dos fatos, o escrutínio racional leve-nos a considerar todas as possíveis interpretações.

Data maxima venia, com todo respeito ao ex-desembargador, discordo de seu ponto de vista e vejo, na sua própria argumentação, a razão para o afastamento legal de Dilma Rousseff da Presidência do Brasil.

Que se afastem, então, feitas as devidas análises técnicas – e se o desembargador afirma acredito – “pelo menos 16 governadores”, pois o custo dessa ilegalidade vai além do mero formalismo jurídico e representa, pelo risco moral implícito, ameaça à consolidação das instituições fiscais brasileiras, num momento inclusive no qual, o desespero leva o governo a mais ideias exóticas de contabilidade criativa e pedaladas destrutivas, desta vez da ordem de R$ 1 trilhão.

Aliás, um bom tema para um paper de economia política das instituições fiscais: elas devem existir exatamente para proteger o Tesouro do assalto populista, que é maior quanto maior é o risco de ruptura legal de um governo ou sua perda de legitimidade.

Interromper dentro da Lei, por crime de responsabilidade fiscal, o mandato de Dilma Rousseff minimizaria riscos morais e contribuiria para o reinício de um Plano Real II, com a consolidação de instituições fiscais independentes,

Aliás, voltaríamos à pauta abortada por ela quando Chefe da Casa Civil, que classificou em 2005 a iniciativa do então Ministro Palocci de reforma fiscal de monta de rudimentar.

A minha argumentação, de encontro à do ex-desembargador, é longa, como deve sê-la, considerando-se a natureza do tema e a estatura do jurista. Inicialmente farei uma exposição sobre o que são as pedaladas, na sequência, uma análise, baseada em economia política das instituições fiscais, de seus impactos. Depois, defenderei o Impeachment, com base, claro, nos argumentos colocados.

Primeiro as primeiras coisas. Recordar o que são as pedaladas, hoje em dia, é o primeiro passo para nossa discussão. Serei breve, mas para detalhes recomendo a análise feita por Mansueto Almeida: Dilma Rousseff desrespeitou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, ou Lei Complementar 101 de 2000) e cometeu 15 irregularidades.

Ao contrário do que o governo argumenta, não ocorreram pedaladas antes da atual administração. Mesmo que se lembre que durante o governo FHC havia, em curtos períodos de tempo, movimentações entre bancos públicos e o Tesouro a Lei, que foi proposta pelo governo FHC, vigora somente ao início de 2000. Antes dela, o desajuste fiscal aparece pela revelação dos esqueletos acumulados por anos de falta de transparência, dentre outros fatores. Mesmo assim, um crime justificaria o outro? E, lembre-se, não houve contabilidade criativa, tudo foi transparente. Mesmo no governo Lula, ocorriam ajustes marginais de caixa, cabíveis nas relações que o Tesouro tem com bancos públicos.

O que se chama de pedaladas, na prática, é obrigar um banco público, a Caixa, a pagar contas e não empenhar o dinheiro, o que afronta a LRF. Notável é o fato de que, a partir do segundo semestre de 2013, a Caixa Econômica Federal se transforma no caixa do governo, claro relaxamento de restrição fiscal.

Sendo mais específico, a LRF existe exatamente para evitar, por exemplo, o uso de 6 bilhões de Reais de forma escamoteada, relaxando restrições. O crime de responsabilidade é exatamente violar a disciplina fiscal, o que tem custos sobre gerações futuras e dimensões morais consideráveis. Por isso é crime, não é mero detalhe. Mais abaixo explicarei.

Ademais, as pedaladas foram recorrentes em ano eleitoral, outro desrespeito à Lei. Há a discussão de que o descumprimento da LRF ocorreu governo anterior, até 2014. Logo, não seria motivo para Impeachment. O intelectual orgânico do PT, André Singer, um dos articuladores da retórica do Golpe Branco (Impedimento por crime de responsabilidade fiscal), parece incriminar Dilma, ao utilizar tal argumentação, posto que as totalizações da contabilidade criativa somente foram feitas em 2015, quando a real dimensão da crise fiscal se fez expor.

Mais uma vez, instituições e leis fiscais transparentes e com incentivos alinhados existem exatamente para evitar esse tipo de prática. O governo apropriou-se ilegalmente de 40 bilhões de reais dos bancos e as irregularidades somadas, as 15, colocam o valor em 106 bilhões de Reais.

O relatório do TCU tem, portanto, evidências de crime de responsabilidade fiscal. Meu argumento sobre a gravidade do crime cometido sustenta-se exatamente na razão de ser da LRF, qual seja, impedir que o populismo fiscal crie ônus para as gerações futuras, dívidas, e inibir a tendência natural de políticos usarem gasto e endividamento de forma irresponsável.

Por outro lado, contabilidade criativa nada mais é do que fraude contábil deliberadamente implementada apara ocultar do público a deterioração das contas públicas e a violação da LRF. As pedaladas ocorreram em função das eleições e de decisões de política econômica erradas. A contabilidade criativa, portanto, representa quase uma confissão de crime de responsabilidade.

A construção de aparatos institucionais e legais fiscais tem como objetivo evitar exatamente o que foi feito. Para entender-se melhor isto, vamos ao segundo ponto deste artigo. Por que instituições fiscais transparentes, independentes e com incentivos “adequados” são necessárias? Ou, afinal, perguntaria um opositor à interrupção legal do mandato da Presidente: mesmo que tudo isso tenha ocorrido, seria isso tão grave quanto um Presidente ser pego fumando maconha no Palácio do Planalto?

É pior.

A referência é artigo de Marcus Mello ( Impeachment, maconha e guilhotina) no blog do Centro de Estudos de Políticas Públicas da FGV, do qual faço parte. Vou resumir aqui os pontos que interessam ao meu argumento. Ele se apoia num pesquisador jurídico de monta, Cass Sunstein que, se um Presidente fosse pego fumando maconha na Casa Branca, isto não seria motivo para o Impeachment. Não que ele não deveria ser processado, mas por crime comum.

Impedimento é motivado por crime de responsabilidade ligado ao exercício do cargo, que somente poderia ocorrer por isso. Eu posso cometer um crime, a Presidente Dilma também, mas eu não posso, pois não tenho o cargo, cometer alguns crimes que somente são possíveis devido ao fato dela ser a Presidente.

Marcus lembra que há de fato controvérsia entre constitucionalistas sobre o que pode implicar Impeachment, mas nota apropriadamente que se forma consenso em torno de crimes fiscais como motivo.

As leis fiscais são encaradas na prática – e talvez isso seja resultado da experiência e da literatura de economia política das instituições fiscais – como parte do ordenamento constitucional, isto pois servem de mecanismo de controle do Leviatã e transparência, o que Marcos define como accountability democrática.

Aliás, na história da literatura de economia política das instituições fiscais, esta conversa começa com James Buchanan, nos anos 50 do Século XX. Ora, voltemos então ao argumento dos por quês da violação da LRF é, além de crime de responsabilidade, imoral.

Desde 1994 trabalhei com responsabilidade fiscal, economia política do processo orçamentário e assuntos correlatos com o fito de contribuir para a disciplina fiscal, algo que já encarava como marco regulatório necessário para a consolidação da estabilidade macroeconômica e para evitar o populismo. Em 1996, vinte anos faz, portanto, escrevi um artigo sobre a dimensão moral da dívida pública e cá vou resgatar algumas ideias básicas que, infelizmente, voltaram a ser atuais.

Lá, a partir da recuperação de alguns argumentos de Buchanan e outros, procurei mostrar como o controle da política fiscal e da dívida pública, além de possuir uma implicação macroeconômica, tem benefícios do ponto de vista do ordenamento moral.

Vamos lá. A teoria positiva da dívida pública – e aqui o positivo é contraposição ao normativo – deixa de lado, pois não é seu objeto, o fato de que as escolhas que geram endividamento público não são feitas por um governo abstrato (policy maker), maximizador do bem-estar social. A teoria positiva da dívida não dá conta de explicar decisões de endividamento associadas a uma racionalidade política e institucional.

O problema da moral da dívida pública aparece quando há transferência de ônus para gerações futuras, caso não haja “herança de ativos” ou altruísmo intergeracional. Mas quem implementa políticas públicas não são as pessoas diretamente, mas os políticos, sempre tentados a fazer gastos sem realoca-los ou não aumentando a carga tributária, ambas medidas que geram custo político.

O problema da moral da dívida pública deve levar em conta, logo, as escolhas de terceiros, os políticos. Os cientistas políticos apontam as limitações de análises como as de Buchanan neste ponto, pois deve-se tentar entender como instituições fiscais, eleições e endividamento se relacionam. Eles têm razão.

Claro que, numa economia sem altruísmo intergeracional e supondo o Estado como um ente abstrato, um aumento do endividamento, se a ele corresponder uma acumulação de ativos, pode aumentar o bem-estar futuro. Mas esta hipótese é muito abstrata. Precisamos abrir a caixa preta do Estado e ver os nuts and bolts do processo de tomada de decisão dos atores envolvidos.

A chamada equivalência ricardiana é um resultado abstrato em demasia em termos de economia política, embora tenha a frieza de um teorema. Explico: equivalência ricardiana é a tese da neutralidade da dívida pública. Este conceito afirma que o lado real da economia, a produção sem usar economês, não é afetado pelo aumento do endividamento público. Suponha que as pessoas tenham vida eterna. Logo, tanto faz o governo gerar déficits permanentes, e, portanto, aumento da dívida, ou aumentar dos impostos. Aumento da dívida hoje é aumento do consumo hoje, mas no futuro os impostos terão que se elevar. A dívida é neutra, não gera riqueza.

Falando português, em teoria o endividamento público vai ser pago de uma forma ou de outra. Acontece que as pessoas não têm vida eterna e quem toma as decisões de política fiscal são pessoas de carne e osso, políticos, tentados a gerar a sensação presente de ganho de bem-estar (pedaladas fiscais de 2014) e a transferir o ônus para o futuro (bem-vindos a 2015, 2016, 2017, 2018).

A dívida pública não é neutra se existem pessoas, como no mundo real, que nascem, vivem e morrem e se políticos é que tomam as decisões de política fiscal. Pior, em curtos períodos de tempo, como por exemplo entre 2013 e 2014, pode-se gerar uma sensação de riqueza para todos numa economia e, logo depois, como em 2015 e 2016, sensação de pobreza. Mas elegem-se, assim, Presidentes.

Em resumo, os aspectos morais implícitos à contratação da dívida pública brasileira de 2013 até hoje são os seguintes: (i) este endividamento representa redução do bem-estar das gerações futuras, quem não puderam “escolher” ter esta dívida, franca violação da “Regra de Ouro” (“faça para o outro o que espera que o outro faça para você” – o bem, não o mal); (ii), finda a festa do diabo, as eleições, há redução de bem-estar imediato para todos os vivos e (iii) quem tomou esta decisão foi um político pensando em sua reeleição, uma decisão de política fiscal irresponsável, opaca, que quase destruiu todo um aparato institucional de credibilidade fiscal, sem falar nas conquistas da estabilização e das ações sociais recentemente. Pela primeira vez desde 1992 temos queda de renda e aumento da desigualdade quase a anular 10 anos de conquistas na área social, como noticiou a Folha.

Mas alguém pode dizer: nem tudo é culpa de Dilma Rousseff, já que o problema do crescimento do gasto social (Previdência de longe) ser maior que o crescimento da receita é estrutural, vem da Constituição de 1988. Certo: não se pode imputar a ela isto como crime, apenas as pedaladas.

Entretanto, deve-se sim lembrar a decisão, como acima comentei, de em 2005 ela ter rejeitado um ajuste fiscal estrutural. Neste caso seu “crime” é meramente político, mas revelador: por isso precisamos do Impeachment, para gerar medo mesmo nos políticos, do fortalecimento de instituições fiscais independentes e de punição também, já que o ex-desembargador nos revelou, de pelo menos 16 governadores, ao custo de se cometer injustiça com municípios e estados que são fiscalmente responsáveis, que cumprem a LRF.

Há a percepção cada vez maior de que transparência fiscal é tão importante para a Democracia como outros pilares constitucionais. Torna-se parâmetro e benchmark, além de ser recomendação da OECD, o fortalecimento de instituições fiscais independentes.

Como coloca Marcos Mendes:

“Tais instituições são órgãos de Estado, com estrutura similar a de agências reguladoras (dirigentes com formação técnica, com mandatos predefinidos e protegidos de pressões políticas). Sua função é a de ser uma espécie de cão de guarda da estabilidade fiscal e da qualidade do gasto público. Devem fazer análises técnicas isentas, tornando-as públicas, buscando dar o máximo de transparência possível a suas avaliações.

Certamente uma agência com essa natureza ajudaria a melhorar a qualidade da política fiscal no Brasil, pois atuaria sobre pontos críticos que precisam ser aperfeiçoados. Em primeiro lugar, poderia fazer estimativas independentes da receita orçamentária, que colocaria em xeque as estimativas usualmente superestimadas feitas pelo Executivo e o Legislativo. Estes teriam que, no mínimo, explicar porque suas receitas esperadas estariam acima daquela estimada pela IFI [Instituição Fiscal Independente]. Não conseguindo fazê-lo, seriam forçados a moderar a fixação da despesa orçamentária. ”

O alinhamento de incentivos produzido por tal tipo de instituição não somente inibe a irresponsabilidade fiscal, mas pode produzir melhoria da qualidade do gasto público.

Acabo este artigo com duas ótimas notícias. A primeira é que o Espírito Santo antecipou ajuste fiscal e fechou 2015 com superávit, exemplo importante. Seria justo beneficiar então “pelo menos 16 governadores” em detrimento deste Estado? Além de criar risco moral, o incentivo é torto e perverso: o governador do ES é um “otário”, “laranja” e os 16 outros são os que, na linguagem de teoria dos jogos, trapaceiam e saem “de boa”?

Segunda boa notícia: enquanto estava a escrever este artigo, por meio de rede social soube, por sinal por Marcos Mendes: o Senado aprovou no final da tarde de 23 de março a criação da Instituição Fiscal Independente no Brasil.

A má notícia – sempre tem uma ou várias hoje em dia – é que o governo, na figura de seu Ministro da Fazenda e de outros atores políticos, está a indicar aprofundamento do populismo fiscal. É racional, pois quanto maior é a probabilidade de Impeachment maior a tentação de se fazer o diabo. Mas nem tudo que é racional é moral.

Logo, peço ao leitor que volte ao início deste e reflita sobre as duas citações que o abrem.

 


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