Victor Carvalho Pinto
A promulgação da Emenda Constitucional nº 106, de 2020, apelidada de “orçamento de guerra”, foi a principal alteração promovida no Direito Brasileiro até o momento para o enfrentamento da Covid-19.
Entre as medidas adotadas, uma das mais relevantes foi a ampliação dos poderes do Banco Central (Bacen), na linha das políticas de “afrouxamento monetário” (quantative easing) praticadas internacionalmente em resposta à crise econômica de 2008.
O Bacen pode cumprir um papel único no atual contexto, pois somente ele tem a prerrogativa de emissão da moeda, ou seja, de criação de dinheiro sem qualquer contrapartida.
Essa medida mostra-se especialmente necessária na medida em que a recessão causada pelas medidas de distanciamento social afeta as receitas de empresas, famílias e governos.
No setor privado, a possibilidade de insolvência eleva o risco de crédito, o que torna os bancos mais cautelosos na concessão de empréstimos. No setor público, a União tem que aumentar ainda mais a dívida pública, para financiar despesas de saúde, assistência social e apoiar aos estados e municípios, que não têm capacidade de endividamento.
Como a recessão também reduz a demanda agregada, a base monetária pode ser significativamente ampliada sem comprometimento da meta de inflação, o que abre uma oportunidade de atuação ampliada do Banco Central como provedor de liquidez na economia.
Até 1988, a legislação brasileira contemplava um “orçamento monetário”, financiado pela emissão de moeda. O Tesouro Nacional mantinha no Banco do Brasil a chamada “conta movimento”, cujos déficits eram cobertos pelo Bacen.
Com isso, os déficits fiscais eram financiados principalmente por emissão de moeda e não por endividamento[1]. A emissão excessiva de moeda provocou, no entanto, uma elevada inflação, que culminou na hiperinflação dos anos 90, somente superada com o Plano Real, de 1994.
Para coibir a emissão excessiva de moeda, a Constituição de 1988 proibiu o Banco Central de financiar o Tesouro Nacional e autorizou a compra de títulos públicos apenas como instrumento de política monetária, com o que o orçamento monetário tornou-se inconstitucional[2].
Atualmente, a política monetária adota o sistema de “metas de inflação”, instituído pelo Decreto nº 3.088, de 1999, em que o Conselho Monetário Nacional (CMN) estabelece uma meta de inflação a ser perseguida pelo Bacen e este define uma taxa referencial de juros (Taxa Selic), apta a manter a inflação dentro da meta.
Para fazer a taxa de juros do mercado financeiro convergir para a Taxa Selic, o Banco compra e vende títulos públicos, emitindo moeda quando necessário. O descumprimento da meta de inflação não acarreta qualquer sanção para quem quer que seja; apenas exige do presidente do Bacen a divulgação de uma “carta aberta” explicando as razões do descumprimento.
A Emenda Constitucional do “Orçamento de Guerra” não retoma o orçamento monetário, mas permite que o Bacen adquira e revenda títulos públicos para o “enfrentamento da calamidade pública” e não apenas para promover a estabilidade da moeda.
Um exemplo desse tipo de medida seria a compra de títulos de longo prazo, de modo a favorecer o alongamento da dívida pública e a reduzir a taxa de juros paga pelo Tesouro.
Outra importante inovação trazida pela emenda é a autorização, também com o objetivo limitado de enfrentamento da pandemia, para que o Bacen adquira títulos privados, como debêntures e certificados de recebíveis imobiliários.
O que se pretende não é que o Bacen financie diretamente as empresas emissoras desses títulos, mas que possa socorrer os bancos detentores desses títulos que eventualmente enfrentem problemas de liquidez, de modo a evitar que a crise econômica se amplie para uma crise financeira.
Poderão ser adquiridos títulos com classificação de risco “BB-” (ou seja, especulativos) ou superior e preço de referência publicado por entidade do mercado financeiro. Os bancos beneficiários ficarão proibidos de pagar dividendos acima do mínimo legal e de aumentar a remuneração de seus dirigentes, podendo o Bacen instituir outras contrapartidas.
Para evitar abusos na realização dessas operações, a emenda restringe essas operações ao período de calamidade pública e exige que elas sejam realizadas em mercado secundário e publicadas diariamente. Além disso, uma prestação de contas global deverá ser apresentada mensalmente ao Congresso Nacional.
O exercício pelo Bacen de funções alheias à política monetária apresenta riscos que precisam ser levados em consideração. No campo das finanças públicas, o governo poderá induzir o Banco a comprar uma quantidade excessiva de títulos, trazendo de volta a inflação.
Nas operações com títulos privados, poderão ser premiados bancos que tenham agido temerariamente, concedendo financiamentos de alto risco ou em quantidade excessiva com relação ao ser capital.
Os prejuízos causados por eventual inadimplemento dos devedores pode acabar sendo transferido para o governo, quando deveriam onerar apenas as instituições financeiras credoras. Além disso, a baixa liquidez dos títulos privados reduz a transparência dessas operações, o que cria condições propícias a favorecimentos indevidos.
A fim de que o exercício dessas novas competências seja protegido contra influências indevidas, é preciso que o Congresso Nacional a aprove a autonomia do Banco Central, que vem sendo discutida no âmbito do Projeto de Lei Complementar nº 112, de 2019, e do Projeto de Lei Complementar nº 19, de 2019.
Além de disciplinar o sistema de metas de inflação, atualmente previsto apenas em decreto, também ao operações autorizadas pela Emenda do Orçamento de Guerra deverão ser incorporadas à lei.
O controle da inflação foi o principal desafio da economia brasileira até a década de 1990. É justificada, portanto, a cautela monetária e fiscal presente no art. 164 da Constituição.
A crise econômica gerada pelo enfrentamento à pandemia gera, no entanto, uma oportunidade única de expansão monetária, que poderá ser explorada pelo Banco Central, sem que isso signifique um retorno às instituições monetárias que nos legaram a hiperinflação do passado.
[1] O orçamento monetário ainda consta do art. 4º, I, III, e do art. 49 da Lei nº 4.595, de 1964, que disciplina o Sistema Financeiro Nacional, mas tais dispositivos não foram recepcionados pela Constituição de 1988.
[2] “Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. (…)”
