Sergio Duarte
Na comemoração do Dia Internacional de Multilateralismo e Diplomacia para a Paz, em 24 de abril passado, o Secretário-geral da ONU, Antônio Guterres, advogou “um multilateralismo estruturado em redes e o fortalecimento da coordenação entre todos os órgãos multilaterais globais, com as contribuições vitais das organizações regionais Seu conselho é especialmente oportuno nos tempos de hoje, em que a soberania e os interesses nacionais são muitas vezes exaltados apenas com o objetivo de buscar vantagens exclusivas, em detrimento da cooperação multilateral para enfrentar questões que afetam todos os Estados e povos.
Desde o reconhecimento do princípio da igualdade soberana no século XVII, os Estados têm desenvolvido conjuntamente objetivos, instituições, normas e práticas não apenas para enfrentar ameaças comuns, mas também para aproveitar oportunidades comuns.
A Carta das Nações Unidas, adotada em 1945, da qual o Brasil foi um dos 51 signatários originais, conferiu expressão jurídica ao comprometimento dos os Estados com a manutenção da paz e segurança internacionais e com a promoção do progresso econômico e social dos povos. Respaldou também o Direito Internacional e o reforço do sistema baseado em normas, diálogo e cooperação.
Já em seu Preâmbulo, a Carta registra solenemente a decisão de “estabelecer condições sob as quais a justiça e o respeito às obrigações decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidos”. Ao longo dos últimos 75 anos a comunidade de Estados vem lidando com novos e antigos desafios por meio dos órgãos, conferências e agências das Nações Unidas, tanto no campo econômico, social ou ambiental, como na manutenção da paz e segurança internacional.
Essa atividade compreende a negociação e adoção de tratados, acordos e normas sobre os mais variados assuntos: do desarmamento e não-proliferação de armas de destruição em massa à codificação do Direito do Mar; de regras para a liberalização do comércio internacional à proteção da saúde e dos direitos humanos; do combate à mudança do clima e preservação da diversidade biológica ao estabelecimento de metas para o desenvolvimento sustentável.
A legitimidade desse arcabouço jurídico advém da participação comum em sua elaboração e aperfeiçoamento e do reconhecimento da necessidade de respeito a seus preceitos. Embora persistam divergências entre Estados e grupos de Estados, em linhas gerais esse sistema tem promovido com êxito a cooperação e proporcionado efeitos mutuamente benéficos.
É importante compreender que as obrigações derivadas dos instrumentos juridicamente vinculantes celebrados sobre tais assuntos não são impostas aos Estados e seus habitantes por alguma entidade supranacional artificial. São, na verdade, livremente debatidas e aceitas por eles na busca conjunta de maior estabilidade, segurança e prosperidade – ou seja, de um mundo melhor para si e para todos.
O conceito de “multilateralismo”, tal como usado e entendido no contexto internacional, significa essencialmente um modo de cooperação entre partes igualmente soberanas. Não tem o poder de cercear ou controlar, muito menos de impedir o exercício da soberania dos Estados.
Da mesma forma, o fato de certos problemas tratados na esfera multilateral serem frequentemente referidos como “globais” não significa que existam normas ditadas globalmente a seu respeito, às quais os Estados devam se submeter. Indica, corretamente, que seus efeitos transcendem fronteiras, se fazem sentir por todos e, consequentemente, que suas soluções mais eficazes dependem de um engajamento, senão global, o mais abrangente possível.
Especialmente nos tempos atuais, em que a rapidez das comunicações facilita também o acesso a informações e ao conhecimento científico, permitindo avaliações e diagnósticos mais acurados de problemas globais, a qualidade dessas soluções será função tanto de uma participação ampla, transparente e colaborativa dos Estados como do respeito ao cumprimento das obrigações que soberanamente assumirem.
A despeito da contribuição positiva do tratamento multilateral de questões que afetam a todos, alguns líderes têm expressado dúvidas, senão verdadeiro desprezo por soluções acordadas dessa forma, enquanto apregoam supostas virtudes de levar em conta apenas interesses estreitos e objetivos de curto prazo.
O abandono unilateral de compromissos assumidos e de objetivos comuns, como se tem visto, mina a confiança mútua e abala a capacidade das instituições e instrumentos existentes de tratar com propriedade e eficiência as realidades atuais. Tais tendências contribuem para retaliações e posturas igualmente negativas por parte de outros atores.
Lamentavelmente, o resultado dessas atitudes tem sido, mais do que qualquer outra coisa, o aumento das rivalidades e da desconfiança entre as principais potências, com riscos e prejuízos acrescidos em diversas áreas.
Basta mencionar, nos últimos anos, as denúncias de tratados de controle de armas entre Estados Unidos e Rússia, que afetam a estabilidade das relações bilaterais e trazem insegurança para todos, e as disputas comerciais e tarifárias entre as duas maiores economias, que incidem no aumento dos índices de incerteza econômica internacional, com efeito inibidor sobre as perspectivas de investimentos e comércio.
Como já ressaltara em fins de 2018 a presidente da 73ª Sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas durante o Diálogo de Alto Nível sobre a Renovação do Compromisso com o Multilateralismo, “a busca de soluções unilaterais para desafios universais agrava os riscos de isolamento e confrontação”.
A inesperada eclosão, no início deste ano, do novo coronavírus mostrou mais uma vez a importância do trabalho colaborativo – e as consequências de suas deficiências. A pressão da pandemia sobre as instalações sanitárias públicas e privadas, assim como sobre os recursos médicos, científicos e humanos, deixou claro que a maioria dos países e instituições não se encontrava preparada para enfrentar de maneira adequada a rápida disseminação do vírus e nem a gravidade de suas consequências econômicas, sociais e humanitárias.
Precisamente por essas razões é hoje necessário um esforço conjunto para reforçar e aperfeiçoar a capacidade de resposta cooperativa global – e não simplesmente repudiá-la ou vilipendiá-la.
Como muito pertinentemente assinalaram em um comunicado emitido em 30 de maio, no contexto do rompimento dos Estados Unidos com a Organização Mundial da Saúde, a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, e o chefe da diplomacia da UE, Josep Borrel: “a cooperação e a solidariedade, por meio de esforços multilaterais são os únicos meios eficazes e viáveis de vencer a batalha que o mundo trava”.
Se o clima é hoje de temor, incerteza e desamparo ante a expansão do coronavírus, pode-se imaginar a que intensidade chegariam, caso surgisse a necessidade de enfrentar uma emergência ainda mais assustadora, resultante não de uma nova pandemia, mas de uma conflagração com o uso de armas nucleares.
Em 2014, uma Conferência especializada realizada em Viena mais uma vez recordou que as consequências de ampla escala de detonações nucleares seriam catastróficas e potencialmente irreversíveis. Tais advertências são tão preocupantes quanto recorrentes desde o advento das armas atômicas, sob cuja sombra vivemos desde 1945 e que continuam a representar o perigo mais funesto para a vida no planeta.
Diante da gravidade de questões como essas, torna-se ainda mais importante compreender o sobredimensionamento da capacidade de ação individual dos Estados e menosprezo de acordos multilaterais não levam a soluções confiáveis para problemas que afligem a todos.
Tampouco se sustenta à luz do histórico e da experiência internacionais a ideia de que acordos, normas e cooperação prejudicam ou impedem o exercício da soberania nacional. Ao contrário, são indispensáveis para tratar desses problemas com maior eficácia, quer sejam vírus que causam doenças, emissões que aquecem a atmosfera, medidas que entravam o livre comércio, ou a ameaça verdadeiramente existencial que representam as armas nucleares.
A esse propósito, não é demais lembrar que em março passado foram comemorados os cinquenta anos da entrada em vigor do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares, considerado a pedra angular do regime de desarmamento e não proliferação.
Devido à pandemia do coronavírus foi necessário adiar para 2021 a Conferência de Exame do tratado. Suas Partes devem aproveitar esse interregno e fazer esforços conjuntos, com a participação da sociedade civil, para que a Conferência seja bem-sucedida. Passado meio século, está mais do que na hora de alcançar progressos tangíveis com vistas à realização da promessa máxima do TNP: um mundo livre de armas nucleares.
Para avançar concretamente em qualquer das áreas de interesse global, é necessário contar com lideranças lúcidas e conscientes da importância do papel de cada nação na busca de soluções comuns.
A insistência em abordagens voluntaristas, baseadas em considerações tão-somente voltadas para a satisfação de objetivos paroquiais e imediatistas sem atentar para os interesses maiores das gerações presentes e futuras, intensifica o desgaste que instrumentos multilaterais essenciais já vêm sofrendo, agrava a deterioração do relacionamento construtivo entre os Estados e aumenta os riscos para a Humanidade. Esse é um cenário em que todos perdem. É preciso evitá-lo.