Opinião & Análise

STF

Multas eleitorais: não se mudam as regras do jogo após o término da partida

O efeito sobre as doações eleitorais feitas no passado.

Foto: Pedro França/Agência Senado

A recente declaração de inconstitucionalidade das doações de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais (previstas no antigo artigo 81 da Lei nº 9.504/1997) proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na ADI 4.650/DF, somada ao veto presidencial ao art. 2º da Lei nº 13.165/2015 que regulava o mesmo tema, fez nascer a dúvida sobre o efeito de tal proibição sobre as doações pretéritas de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais.

Até a declaração de inconstitucionalidade pelo STF – que motivou o veto presidencial na lei de reforma de 2015 -, as doações de pessoas jurídicas eram lícitas e regradas, sendo submetidas a limites e vedações, bem como sanções, tais quais multas, proibição de contratar e licitar com o Poder Público e inelegibilidade dos dirigentes da empresa.

No STF, a vedação às contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais decorreu da declaração de inconstitucionalidade do art. 81, caput e § 1º da Lei nº 9.504/97, bem como da inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do art. 24 da Lei nº 9.504/97, na parte em que autorizava, a contrario sensu, a doação por pessoas jurídicas a campanhas eleitorais, ambas com eficácia ex tunc e salvaguardadas as “situações concretas consolidadas até o momento da decisão” (termos do voto do relator, min. Luiz Fux). Por não ter alcançado o número de votos exigido (oito), o STF não modulou os efeitos da sua decisão, mas preservou as situações concretas consolidadas até o momento da decisão.

Essas situações concretas consolidadas são aquelas que foram regidas, no momento de sua realização, pelos dispositivos que, à época, incidiam sobre as doações eleitorais de campanha realizadas por pessoas jurídicas, regulares ou em excesso. Duas são as hipóteses que podem ter ocorrido, então, no passado: 1) cumprindo as regras, candidatos e doadores receberam e forneceram recursos ou 2) descumprindo as regras, arcaram com as consequências em vigor.

Quanto à primeira hipótese, os candidatos que receberam recursos – considerados lícitos à época – das pessoas jurídicas nas eleições pretéritas não podem ser punidos pela inconstitucionalidade do financiamento de suas campanhas, mesmo que estas tenham sido milionárias e fortemente baseadas nas contribuições de empresas, porque as regras da época devem ser respeitadas.

Quanto à segunda hipótese, os doadores pessoas jurídicas, ao descumprirem as regras, preferiram arcar com a resposta legal então prevista: multa, proibição de contratar e licitar com o Poder Público e, ainda, inelegibilidade dos seus dirigentes. Essa resposta é o equivalente normativo ao previsto na regra de permissão das doações de pessoas jurídicas. Isto é, se as regras de permissão de doação de pessoa jurídica não maculam os atuais mandatários e estão a salvo do efeito retrospectivo da inconstitucionalidade (por determinação expressa do voto do min. relator e dos demais que formaram a maioria no STF), também o seu equivalente normativo referente às doações ilegais (as multas e demais consequências) fica a salvo.

É impossível fracionar, arbitrariamente, a chamada “situação concreta consolidada”. Caso as multas, proibições de licitar/contratar e inelegibilidades desaparecessem – porque a doação seria inconstitucional – isso também levaria, ad terrorem, à inconstitucionalidade da manutenção dos mandatos atuais, porque suas campanhas vitoriosas teriam sido financiadas por recursos oriundos de fonte proibida. Por isso, agiu bem o STF ao ressalvar as “situações concretas consolidadas”, que se subdividem, como visto, nas (i) condutas que cumpriram as regras da época e (ii) nas condutas que descumpriram as regras e, consequentemente, aceitaram a imposição das reprimendas já expostas, pondo-as, ambas, a salvo dos efeitos da ADI n. 4.650.

Uma retroatividade “à la carte”, que preservasse as campanhas eleitorais vitoriosas e eliminasse as sanções, ofenderia também o direito à igualdade, a proibição da surpresa e a quebra da confiança. Ofenderia a igualdade, porque a retroatividade não é benigna a todos os participantes das campanhas eleitorais, que é uma competição, não podendo a retroatividade ser discriminatória e privilegiar justamente os ofensores.

Os candidatos que recusaram doações empresariais ilegais (por exemplo, a empresa foi criada no mesmo ano das eleições, tendo o candidato a cautela de verificar esse fato e recusar a doação) fizeram campanhas mais modestas, mas, ao menos, confiavam com a aplicação rigorosa da resposta jurídica da época, que eram a multa e demais consequências negativas aos doadores. Novamente, o jogo eleitoral é uma competição e a lei da época valia para todos.

Além disso, a viragem jurisprudencial (doações das pessoas jurídicas eram consideradas constitucionais até 2015) não pode retroagir surpreendendo a todos e abalando a confiança no Estado de Direito. O efeito apenas ex nunc da viragem hermenêutica em matéria eleitoral foi já reconhecido pelo STF no RE n. 637.485/RJ, de relatoria do ministro Gilmar Mendes, o qual tratou especificamente da cautela necessária na interpretação dessas viragens em matéria eleitoral, uma vez que, na seara eleitoral, “a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais”(voto do Relator).

Para pôr fim à polêmica, o Tribunal Regional Eleitoral em São Paulo (TRE-SP), em 20 de outubro de 2015, apreciou tese sobre a perda de objeto das representações contra doações acima do limite legal em curso, fundamentada na declaração de inconstitucionalidade e na revogação expressa do artigo 81 da Lei das Eleições pela Lei nº 13.165/2015. O TRE-SP, em acórdão da relatoria da des. Marli Ferreira no Recurso eleitoral nº 21-46/2015, por unanimidade, afastou a tese da perda do objeto da representação e manteve a condenação da empresa ao pagamento de multa, respeitando, então, as situações concretas consolidadas.

Irretocável é a decisão da Corte paulista, no primeiro precedente sobre o tema no Brasil. Respeita-se a decisão soberana do STF, preservando-se a segurança jurídica e a igualdade quanto aos fatos anteriores, regidos por norma tida por constitucional até a decisão proferida na ADI 4.650/DF. Não se beneficia uns ou outros, aplica-se a lei vigente à época dos fatos a todos, equanimemente, preservando-se a regularidade democrática e a segurança jurídica eleitoral. Não se alteram as regras do jogo após o término da partida.


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