Opinião & Análise

STF

Limites orçamentários no Brasil: Decisão é dos 3 poderes

Decisões político-orçamentárias são essencialmente do Legislativo e do Executivo em nosso país

Servidores do Judiciário protestam por reajuste salarial em frente ao Congresso Nacional (Valter Campanato/Agência Brasil)

Diante de grave crise financeira do Estado Brasileiro, é imperiosa a adoção de fortes medidas de contenção dos gastos públicos. O Poder Judiciário certamente deve participar deste movimento, como, aliás, já o vem fazendo desde há muito.

No entanto, como se verá, a Proposta de Emenda Constitucional nº 241/2016 apresentada pelo Poder Executivo, que “altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal”, estipula indevidamente limites para o orçamento do Poder Judiciário sem a participação deste, revelando-se como mais um momento de interferência entre os Poderes de nossa República.

Com efeito, desde a Revolução Francesa (Século XVIII), o Estado Moderno vem sofrendo mutações as mais diversas nas relações que se estabeleceram entre seus Três Poderes.

Os estados-nação democráticos foram construídos  sobre  a  idéia  da  repartição de seus poderes ou funções com o nítido objetivo de se evitar a tirania, sendo que o  Brasil também seguiu esse sistema.  

Em nossa curta História republicana,  as  relações  entre  os  Poderes  Executivo,  Legislativo e Judiciário tem se alterado também sob vários aspectos no tempo, ao ponto de se  identificarem  inclusive  crises  nesse relacionamento,  falando-se,  por  exemplo,  em  crise  do  sistema  representativo ou até em hipertrofia do Poder Executivo.  

No sistema constitucional brasileiro, essas  relações  entre  os  Poderes  do  Estado  envolvem atividades que se interpenetram, havendo ingerências mútuas entre eles, tal como se  observa no controle jurisdicional de atos dos Poderes Executivo e Legislativo, nas nomeações  de magistrados pelo Poder Executivo e nas normas criadas pelo Legislativo que diretamente  influenciam nas atividades do Poder Executivo e no Poder Judiciário.  

Dentre essas normas, ganham destaque as chamadas leis orçamentárias, cuja iniciativa em nosso ordenamento é exclusiva do chefe do Poder Executivo, mas que são editadas, inclusive com possibilidade de emendas, pelo Poder Legislativo.  

As decisões político-orçamentárias são, assim, essencialmente do Poder Legislativo e do Poder Executivo em nosso país, o que decorre naturalmente da iniciativa de cumprimento de políticas públicas e metas que está na essência das atribuições desses Poderes.

Por isso, fica evidente a força que possui o Poder Legislativo neste particular, sendo  que,  na  atualidade,  diante  da  crescente  força  política  que  tem  angariado  o  Poder  Executivo,  com  notória  influência  direta  sobre  o  Legislativo,  observa-se  que  o  Poder  Judiciário  tem  ficado razoavelmente prejudicado nesta vital parte das decisões políticas do País.  

Diz-se vital porque é somente quando a quantidade de recursos financeiros recebidos é compatível com as despesas necessárias ao cumprimento de suas tarefas, que se pode considerar realmente autônomo um ente ou Poder do Estado.  

Nessa linha, justamente com  a  clara  convicção  da  relevância  do  tema  para  a  preservação  de  sua  independência,  o  Constituinte  pátrio  determinou  expressamente  que  ao  Poder  Judiciário  é  assegurada  autonomia  administrativa  e  financeira,  podendo  os  tribunais  preparar  suas  propostas  orçamentárias  desde  que  de  acordo  com  alguns  limites  estipulados  conjuntamente com os demais Poderes na chamada lei de diretrizes orçamentárias.

No entanto, essa autonomia financeira é  por  vezes  afrontada  pelos  demais  Poderes,  como  se  observa  de  algumas  lides  já  julgadas  pelo  Supremo  Tribunal  Federal  (ADI  1.578,   rel.  Min.  Cármen  Lúcia,  julgamento  em  4-3-2009,  Plenário,  DJE  de  3-4-2009;  ADI  4.426,  Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 9-2-2011, Plenário, DJE de 18-5-2011; ADI 468-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADI 810-MC, Rel. Min. Francisco Rezek).  

Mais recentemente, em mais  um  episódio  envolvendo  Poderes  do  Estado  e  o  orçamento público, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Carlos Ayres Britto  chegou  expressamente  a  dizer  que  “há  distorções  conceituais  nas  relações  entre  os  Três  Poderes. O Poder Executivo federal, por exemplo, confunde o Orçamento da União com o seu próprio  orçamento,  como  se  não  houvesse  uma  cotitularidade  dos  Poderes  Legislativo  e  Judiciário [na elaboração] orçamentária” (Agência Brasil, 18/07/2012).  

Também naquele ano, os Estados Unidos da América viram uma Corte Federal decidir acerca  da  ingerência  do  Poder  Legislativo  sobre  remuneração  do  Poder  Judiciário,  prestigiando  a  independência  e  a  autonomia  deste  (Tillman,  Zoe. Court  says  Congress  can’t block pay hikes for judges. In: National Law Journal. Disponível em:  http://www.law.com/jsp/nlj/PubArticleNLJ.jsp?id=1202574109942&slreturn=20120923202350. Acesso em 20/08/2013).  

Esses casos apenas exemplificam e  explicitam  a  atualidade  de  um  tema  tão  caro  ao  equilíbrio de nosso sistema de governo.  

Atualmente, a grave crise financeira que assola o país gerou um movimento legítimo dos Poderes Executivo e Legislativo no âmbito federal no sentido de impor limites aos gastos públicos para os próximos vinte anos.  

Apesar da relevância e urgência do tema, a chamada PEC nº 241/2016, que tramitou no Congresso Nacional, padece de um vício insanável porque simplesmente alija o Poder Judiciário totalmente da análise e fixação dos limites orçamentários de cada Poder, em evidente afronta ao que determina a Constituição.

No Brasil, a Constituição Federal de 1988, reconhecendo que todo o poder emana do povo (art. 1.º, § 1.º), expressamente consagrou o princípio da separação dos poderes, determinando que o poder do Estado é dividido entre Legislativo, Executivo e Judiciário, os quais serão independentes e harmônicos entre si (art. 2.º).

Em seu texto, a Constituição Federal reforça a todo momento essa opção política, destacando também a adoção do sistema de freios e contrapesos.

Evidencia-se, então, que a Constituição do Brasil de 1988 dividiu as funções e os poderes do Estado entre administrar, legislar e julgar, atribuindo cada uma delas a um poder específico de forma precípua, respectivamente, ao Poder Executivo, ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário.

De outra parte, há pontos de intersecção nas atribuições dos poderes, bem como existem mecanismos de controles mútuos, o que deixa clara a opção pelo princípio da harmonia e pelo sistema freios e contrapesos.

Não é demais lembrar que a adoção do princípio da separação dos poderes pelo constituinte originário não pode ser alterada em nenhuma hipótese, tratando-se de cláusula constitucional pétrea, nos termos do seu art. 60, § 4.º, III.

Sequer pode ser admitida qualquer deliberação legislativa que seja tendente a abolir ou reduzir tal princípio, nem mesmo emendas constitucionais.

Nessa linha, como já se mencionou, a Constituição Federal diz expressamente ser assegurada ao Poder Judiciário a autonomia administrativa e financeira (art. 99, “caput”), sendo que, para isso, “os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias” (art. 99, § 1.º).

A autonomia financeira diz respeito ao poder de autogestão da própria atividade financeira, ou seja, das condutas relacionadas à obtenção de recursos e à realização de gastos.

Isto é imprescindível para haver verdadeira independência do Poder Judiciário.

Afinal, sem recursos financeiros necessários para o desempenho de tarefas, não há verdadeira autonomia de ente algum.

Conferir liberdade para uma entidade fazer suas escolhas e conduzir-se de acordo com elas não vale coisa alguma caso esta mesma entidade não tenha dinheiro suficiente para concretizar tais opções.

Como destaca Geraldo Ataliba:

“Pois, como falar-se de independência dos Poderes, se um deles fica subordinado financeiramente à proposta de outro e aprovação de um terceiro? “Se el tesoro es el resumen de todos los poderes” (Alberdi) e se ao deliberar sobre seu destino o Judiciário fica jejuno, como pretender-se que seja “igual” aos demais? Se, como disse um constitucionalista norte-americano, “o poder sobre as finanças é poder sobre a vontade” – para fundamentar a sábia tese yankee da irredutibilidade dos vencimentos dos magistrados – como afirmar-se a independência de um Poder que não dispõe sobre os próprios instrumentos?” (Autonomia do Poder Judiciário no plano estadual. Associação dos Magistrados Mineiros, ano I, v. I, 1983, p. 89, apud Jose Mauricio Conti. A autonomia financeira do Poder Judiciário. São Paulo: MP, 2006, p. 144)

 

Cabe, então, verificar qual a extensão desta autonomia financeira do Poder Judiciário assegurada pela Constituição Federal do Brasil, sendo que sua análise permite-nos identificar as seguintes características:

– os três Poderes, na lei de diretrizes orçamentárias, devem negociar e estipular limites para os orçamentos de cada um deles;

– com base nesses limites, os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias, encaminhando-as aos respectivos tribunais superiores;

– o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores, no âmbito federal, bem como os Tribunais de Justiça, nos âmbitos estadual e distrital, encaminharão suas propostas consolidadas ao Poder Executivo;

– se isso não for feito, o Poder Executivo considerará os valores aprovados na lei orçamentária então vigente para fins de consolidação da proposta orçamentária anual;

– o Poder Executivo poderá ajustar as propostas orçamentárias que forem encaminhadas em desconformidade com os limites estipulados pelos três Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Ainda de acordo com a Constituição Federal, o Conselho Nacional de Justiça tem a atribuição de controlar a atividade financeira do Poder Judiciário, bem como zelar pela sua autonomia (art. 103-B, § 4.º e seu inciso I).

No âmbito da Justiça Federal, a Constituição determina o funcionamento junto ao Superior Tribunal de Justiça do chamado Conselho da Justiça Federal, que possui a função de supervisionar administrativa e orçamentariamente este ramo especial da Justiça da União (art. 105, § único, II).

No âmbito da Justiça do Trabalho, há, paralelamente a isso, a previsão do Conselho Superior da Justiça do Trabalho (art. 111-A, § 2.º, II).

A análise desses dispositivos constitucionais deixa muito clara a opção por um Poder Judiciário com forte autonomia financeira e a existência de controles internos bem delineados.

A idéia central é a da independência do Judiciário na formulação de suas políticas e na definição de seus gastos, devendo ser observados apenas os limites orçamentários definidos conjuntamente pelos três Poderes, bem como os demais princípios estabelecidos na própria Constituição.

A Constituição Federal também evidencia a adoção do sistema de freios e contrapesos nesta área orçamentária, com a fiscalização e controle pelo Executivo quanto ao respeito de certas balizas já nas propostas apresentadas pelos demais Poderes.

De outro lado, o Poder Legislativo também exerce este controle quando da apreciação e aprovação dos projetos de leis orçamentárias.

Mas, diante disso tudo, cabe a pergunta: pode haver fixação de limites orçamentários ao Poder Judiciário pelos outros Poderes à sua revelia?

A resposta disso é evidentemente negativa, sobretudo pelo que prevê expressamente o mencionado § 1º, do art. 99, da Constituição Federal.

Com isso não se quer dizer que, diante do enorme déficit atual das contas públicas, o Poder Judiciário poderia não se sujeitar à necessária redução de seus gastos.

Aliás, o Judiciário da União tem feito grandes sacrifícios a respeito neste ano de 2016.

A título exemplificativo, a Justiça Federal de Primeiro Grau em São Paulo muito tem feito em prol da redução dos gastos públicos neste momento de crise, alcançando economia de aproximadamente 20 milhões de reais neste ano. Para tanto, renegociou seus contratos de locação de imóveis; introduziu medidas de contenção de gastos com água e energia elétrica; diminuiu a utilização de veículos e o investimento em capacitação de juízes e servidores; reduziu seus contratos de reprografia, digitalização e de telefonia; excluiu cerca de 500 postos de terceirizados em serviços como limpeza, vigilância e manutenção predial e encerrou seu programa de estagiários, dispensando mais de 1.250 estudantes.

Claro que tais medidas provocam prejuízos à atividade-fim, mas reconheceu-se que eram imprescindíveis diante da presente crise.

O Poder Judiciário continuará fazendo sua parte e, em sendo necessário e possível, deverá tomar mais providências para redução de suas despesas. Mas o caminho, de acordo com nossa Constituição, não é a da mera imposição de limites orçamentários pelos demais Poderes.

Como visto, a fixação de limites de forma unilateral por meio de emenda constitucional vai de encontro ao Princípio da Separação dos Poderes tal como delineado pelo constituinte originário.

Já é mais do que tempo de serem respeitadas integralmente pelos demais Poderes as balizas da autonomia financeira do Poder Judiciário.

Devem, então, os chefes dos três Poderes, fixar conjuntamente, tal como quis o constituinte originário seus limites orçamentários.

A Constituição não pode ser desrespeitada e o Poder Judiciário ser aviltado.

Isso quer dizer que é inconstitucional toda e qualquer tentativa dos demais Poderes imporem limites financeiros à proposta orçamentária do Poder Judiciário sem que este participe deste processo de negociação.

Como já asseverou o C. Supremo Tribunal Federal a respeito:

“O STF, em duas oportunidades (ADI 468-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADI 810-MC, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do Poder Judiciário no orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnação dirigida contra a LDO do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% de participação do Poder Judiciário na receita geral do Estado totalmente à sua revelia.” (ADI 1.911-MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 19-11-1998, Plenário, DJ de 12-3-1999.)

“LDO: participação necessária do Poder Judiciário na fixação do limite de sua proposta orçamentária (CF, art. 99, § 1º).” (ADI 848-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 18-3-1993, Plenário, DJ de 16-4-1993.)

Portanto, deve haver uma discussão verdadeira envolvendo os três Poderes na fixação, na LDO, dos limites financeiros do orçamento do Poder Judiciário.

No entanto, rotineiramente, nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, tem sido utilizado como parâmetro para esse limite simplesmente o fixado na LDO anterior com alterações que ocorreram no decorrer do exercício e eventuais acréscimos para despesas não ordinárias já previstas, sem que o Poder Judiciário participe dessas definições.

Não se tem observado oportunidade e nem iniciativa do Poder Judiciário discutir esses critérios, mesmo diante de necessidades novas surgidas, como por exemplo as despesas decorrentes da informatização do processo judicial.

Na prática, tem sido constantemente utilizado pelo Judiciário o recurso a emendas parlamentares na fase legislativa do processo, o que demonstra a inconstitucionalidade dos limites.

Além disso, a fixação dos valores exatos disponibilizados ao Poder Judiciário é feita pelos órgãos técnicos da SOF, sendo que, como bem destaca José Maurício Conti:

“Outro aspecto relevante é a inexistência de mecanismos que permitam ao Poder Judiciário aferir a correção dos cálculos elaborados unilateralmente pela Secretaria de Orçamento Federal, não havendo previsão de participação, direta ou por meio de fiscalização, do Poder Judiciário nesse procedimento. É evidente que os complexos cálculos elaborados pela Secretaria de Orçamento Federal, bem como pelos demais setores do Poder Executivo no processo, seja para fixar os valores de previsão de arrecadação, seja para estabelecer os referenciais monetários previstos na lei de diretrizes orçamentárias, estão sujeitos a uma série de decisões que podem alterar significativamente o resultado final, sem que o Poder Judiciário nelas interfira, o que está em desacordo com o estabelecido na parte final do § 1º do art. 99 da CF, segundo o qual a fixação dos limites deve ser feita conjuntamente com os demais poderes” (Idem, p. 86).

Assim, também neste ponto há que se atuar a fim de que seja devidamente observada a autonomia financeira do Poder Judiciário.

Não se pode utilizar a séria crise atualmente vivida para sepultar de vez a autonomia financeira do Poder Judiciário, que já vem sido tão desrespeitada em nosso país, uma vez que o prejuízo para a Nação será evidentemente muito mais grave.

Nada disso é novo ou revolucionário. Ao contrário, apenas se está a exigir a obediência a uma das manifestações constitucionais do princípio da harmonia entre os Poderes da República.

O Supremo Tribunal Federal, que como Corte Constitucional, ao julgar processos como os citados acima, já estabeleceu o imperativo de participação do Judiciário na elaboração do orçamento. Deve, agora, exercer sua atribuição de modo ainda mais incisivo, enquanto órgão máximo de organização administrativa do Poder Judiciário, exigindo dos demais Poderes o respeito à sua independência e autonomia, com o apoio dos demais Tribunais Superiores, e do CNJ, CJF e CSJT. Ou seja, deve reivindicar seu lugar à mesa de discussão da elaboração da lei orçamentária do País.

Afinal, como visto, o Constituinte de 1988, recém saído de um regime ditatorial, preocupou-se em cuidar da divisão de atribuições e responsabilidades entre os Três Poderes, buscando assim evitar a predominância do Executivo perante os demais, o que já tinha causado tantos males ao País.

Não se pode agora, com argumentos de terror, recriar esse desequilíbrio, alijando indevidamente o Judiciário de um mínimo de participação na condução do seu próprio destino. O Poder Judiciário tem o dever de resistir a essa investida, não por mero capricho, mas para assegurar sua capacidade de cumprir o dever constitucional de oferecer uma melhor prestação de Justiça ao cidadão, e de impor limites quando os demais poderes agem em desacordo com a Carta Magna.

 

BIBLIOGRAFIA

ANTUNES, J. Pinto. Da limitação dos poderes. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1950.

 

ASSIS, Luiz Gustavo Bambini. Processo legislativo e orçamento público: função de controle do Parlamento. São Paulo: Saraiva, 2012.

 

ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2ª edição, 3ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2004.

 

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 15ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.

 

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Saraiva, 1997.

 

__________. Hermenêutica e Interpretação Constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editor, 1997.  

 

__________; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1995, v. 4.

 

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 1996.

 

__________. História Constitucional do Brasil, obra conjunta com Paes de Andrade. 3. ed. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1991.

 

BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Trad. Margaret Hanson Costa. Rio de Janeiro: FGV, 1971.

 

CAETANO, Marcello. Direito Constitucional. v. 1. Rio de Janeiro: Forense, 1987.

 

CANOTILHO, José Joaquim Gomes, Direito Constitucional, 6. ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1993.

 

CATTONI, Marcelo. Devido processo legislativo. 2 ed. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2006.

 

CONTI, José Maurício, A autonomia financeira do Poder Judiciário. São Paulo: MP, 2006.

 

COOLEY, Thomas. Princípios Gerais de Direito Constitucional dos Estados Unidos da América do Norte. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.

 

DUVERGER, Maurice, Constitutions et Documents Politiques, 6. ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1971.

 

DWORKING, Ronald. Uma Questão de Princípio. São Paulo: Martins Fontes, 2005.

 

FARIA, José Eduardo, Poder e Legitimidade. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1978.

 

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 1995.

 

__________. Constituição e Governabilidade. São Paulo: Saraiva, 1995.

 

__________. Estado de Direito e Constituição. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

 

FERREIRA, Luis Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 1995.

 

FRANCO, Antonio L. Sousa. Finanças públicas e Direito Financeiro. Coimbra: Almedina, 1992.

 

HARADA, Kiyoshi. Orçamento Anual. Processo Legislativo in Prática do Direito Tributário e Financeiro – Artigos e Pareceres. São Paulo: Ed. Juarez de Oliveira e CEPEJUR, 2004.

 

LESSA, Pedro. Do Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1915.

 

LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución. 4ª edição. Barcelona: Ed. Ariel, 1986.

 

_________, Political Power and Governmental Process. 3. ed. Chicago: Ed. University of Chicago, 1965.

 

MARTINS, Ives Gandra da Silva, Comentários à Constituição do Brasil, obra conjunta com Celso Ribeiro Bastos. São Paulo: Ed. Saraiva, 1989.

 

MENEZES, Anderson. Teoria geral do estado. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984.

 

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3.ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008.

 

MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1991.

 

________________ Formas e sistemas de governo. Rio de Janeiro: Forense, 2007

 

MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat. O espírito das leis. Os pensadores. São Paulo: Nova Cultural, 2000.

 

MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 8 ed. São Paulo: Atlas, 2011.

 

SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. 13. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 1997.

 

TAVARES, André Ramos. Manual do Poder Judiciário Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2012.


Faça o cadastro gratuito e leia até 10 matérias por mês. Faça uma assinatura e tenha acesso ilimitado agora

Cadastro Gratuito

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito