Opinião & Análise

Lei 13.874/2019

Liberdade econômica, abuso regulatório e mercado de seguros

A ilegalidade das entidades registradoras

Crédito: Pixabay

A Lei de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019) está prestes a ser testada no mercado de seguros.

Minuta de resolução – submetida à Consulta Pública n°. 16 de 2019 pela Susep e aprovada na reunião do Conselho Nacional de Seguros Privados de 20.03.2020 – procura trazer as chamadas “entidades registradoras” ao setor: sociedades comerciais privadas encarregadas de gerir sistemas de registro das operações de seguros, previdência complementar aberta, capitalização e resseguros. Devem ser credenciadas pela Susep, sendo que a contratação dos serviços delas se propõe obrigatória às empresas supervisionadas (art. 3°).

Em posse das informações, a tarefa das registradoras é fornecer relatórios periódicos à Susep, validar os registros que lhes são submetidos e notificar a autarquia de desvios e operações atípicas (art. 9º, §2º).

A proposta de ato normativo antevê mudança na estrutura institucional-regulatória do setor de seguros. Quer-se instalar mecanismo de corregulação entre Administração Pública e agentes econômicos. Nesse modelo, o regulador estatal credencia e disciplina certos sujeitos privados – as registradoras –, que por sua vez exercem parcela da competência fiscalizatória sobre as atividades-fim das empresas reguladas – seguradoras, resseguradores locais, sociedades de previdência complementar e de capitalização.

O problema é: a resolução do CNSP incide em ilegalidade por abuso de poder regulatório.

Diz o art. 4° da Lei de Liberdade Econômica: “É dever da administração pública e das demais entidades que se vinculam a esta Lei, no exercício de regulamentação de norma pública pertencente à legislação sobre a qual esta Lei versa, exceto se em estrito cumprimento de previsão explícita em lei, evitar o abuso do poder regulatório de maneira a, indevidamente: […] criar demanda artificial ou compulsória de produto, serviço ou atividade profissional, inclusive de uso de cartórios, registros ou cadastros”.

Em conceito didático, abuso regulatório é a prática de “regulamentação da legislação sobre direito econômico que, mercê de complementá-la, acaba por restringir injustificadamente alguma garantia da liberdade de iniciativa”[1]. No trecho em que a lei eufemisticamente fala em “evitar o abuso”, deve-se ler autêntica proibição. É vedado ao Poder Público intervir por meio das medidas descritas no art. 4° sem autorização específica de lei em sentido formal – sob pena de incorrer em desvio do poder de regular.

Eis a lógica do dispositivo: os incisos elencam ações geradoras de impacto drástico à liberdade econômica – mesmo em mercados sujeitos à regulação. Providências graves ao direito fundamental à livre iniciativa reclamam decisão legislativa expressa. Aqui, a Administração depende de chancela explícita do Poder Legislativo para agir (e ainda assim, a lei estará sujeita a teste de constitucionalidade). Cria-se específicas reservas de lei a assuntos tidos como importantes demais para serem deixados somente ao domínio das regulamentações.

Ocorre que as regras de competência do CNSP são abertas, pautadas em standards. Cabe ao órgão “fixar as diretrizes e normas da política de seguros privados”, e “regular a constituição, organização, funcionamento e fiscalização das empresas do setor”, nos termos do art. 32, I e II, do Decreto-lei 73/66. A partir daí segue longa lista de atribuições – o art. 32 tem outros dezessete incisos. Mas dentre elas não existe previsão explícita – a ser estritamente cumprida pelo conselho, como quer a Lei de Liberdade Econômica – que ampare as entidades registradoras, nem a exigência regulatória de contratar, a título compulsório e oneroso, os respectivos serviços[2].

Traspor o arranjo institucional das registradoras aos seguradores e resseguradores – independente dos méritos concretos dessa escolha – depende de lei. A regulação administrativa pode muito; não pode tudo. Afinal, a liberdade tem papel a cumprir também em mercados regulados. Não é diferente no mercado de seguros.

 

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[1] MENDONÇA, José Vicente Santos de. Art. 4°: Requisitos para regulação pública. In: MARQUES NETO, Floriano Peixoto; RODRIGUES JR., Otavio Luiz; LEONARDO, Rodrigo Xavier (Orgs.). Comentários à Lei de Liberdade Econômica: Lei 13.874/2019. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2019. p. 213.

[2] Diferente do que se passa, por exemplo, no mercado financeiro, possível inspiração do modelo para o setor de seguros. Lá, a Circular 3.743/2015 do Banco Central disciplina a atividade de empresas registradoras de ativos financeiros. Porém, a Circular regulamenta previsão explícita da Lei 12.810/2013, cujo art. 22 dispõe: “Compete ao Banco Central do Brasil e à Comissão de Valores Mobiliários, no âmbito das respectivas competências: I – autorizar e supervisionar o exercício da atividade de depósito centralizado de ativos financeiros e de valores mobiliários; e II – estabelecer as condições para o exercício da atividade prevista no inciso I.”


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