Opinião & Análise

Lei 13.877/2019

Inelegibilidade superveniente e a nova redação do artigo 262 do Código Eleitoral

Ou quando a lei é contrária a si mesma

Crédito: Pixabay

Um olhar histórico sobre a Legislação Eleitoral – Código Eleitoral, Lei das Eleições, Lei Orgânica dos Partidos Políticos e Lei de Inelegibilidades – revela um campo de constante disputa entre os poderes Legislativo e Judiciário. Desde a promulgação da Lei das Eleições (L. 9504/95) e Lei de Inelegibilidade (LC 64/90), esta disputa tem uma marcha equacionada por interpretações tidas como duras no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral (ou Supremo) seguidas de modificações legislativas pontuais e oportunas pelo Congresso.

A Lei 13.877/2019 é o mais recente retalho desta complexa colcha que vem se tornando a legislação eleitoral brasileira.

A despeito de trazer basicamente alterações no regime do financiamento das eleições, a lei revê o art. 262 do Código Eleitoral com vistas a revogar a Súmula 47 do Tribunal Superior Eleitoral[1].  Pela nova redação, as inelegibilidades[2] supervenientes passíveis de serem arguidas em Recurso Contra Expedição de Diploma (RCED) seriam somente aquelas ocorridas “até a data fixada para que os partidos políticos e as coligações apresentem os seus requerimentos de registros de candidatos” (art. 262, §2º), desde que não previamente apresentadas por ocasião da Ação de Impugnação de Registro de Candidatura (AIRC).

No dia a dia das campanhas eleitorais, a norma levará à quase total extinção do RCED, na medida em que esta importante via de fiscalização da aptidão dos eleitos servirá somente para impugnações fundamentadas em inelegibilidades constitucionais, quase sempre já analisadas no momento anterior do julgamento dos registros de candidatura, ou como elemento estratégico armazenado pelos adversários.

A aptidão para o exercício do sufrágio passivo (direito de ser votado) é marcado por dois procedimentos na legislação brasileira, um que busca infirmar o pedido de registro de candidatura (as AIRCs.) e o outro que ataca a diplomação (RCED).  Diante destes marcos, o Tribunal Superior Eleitoral construiu o entendimento de que as inelegibilidades infraconstitucionais constituídas antes do pedido de registro não podem ser suscitadas em RCED (pois a sede própria é a AIRC, sob pena de preclusão), diferentemente do regime aplicado às inelegibilidades constitucionais, que podem ser arguidas a qualquer momento, seja na AIRC ou no RCED.

Por um lado, a nova redação do art. 262 do Código Eleitoral alargou a causa de pedir do RCED para possibilitar sua utilização com fundamento em inelegibilidades pré-existentes ao pedido de registro de candidatura – desde que estas não tenham sido suscitadas. Por outro lado, esta mesma causa de pedir foi drasticamente reduzida, criando um termo ad quem não coincidente com a Súmula 47 do TSE para ocorrência de alterações fáticas ou jurídicas aptas a atrair inelegibilidade.

O telos da alteração legislativa não é a estabilidade dos mandatos ou resguardo da autenticidade eleitoral. Um mesmo artigo mantém a incerteza em cenários anteriormente tranquilos (inelegibilidades infraconstitucionais pretéritas não arguidas em AIRC, cuja arguição estaria preclusa) enquanto limita a arguição de inelegibilidades que efetivamente possam ser consideradas como supervenientes (aqui, supervenientes ao pedido de registro de candidatura).

Sem esta base fundamental (estabilidade dos mandatos ou autenticidade eleitoral), importante pensar a adequação da norma editada pela Lei 13.877/2019 ao sistema de inelegibilidades, especialmente às disposições do art. 14, §9º, da CR/88, que dispõe sobre as bases fundamentais das inelegibilidades infraconstitucionais, quais sejam, “proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.

O Supremo Tribunal Federal analisou o conteúdo do art. 14, §9º, da CR/88 no julgamento da constitucionalidade da Lei de Ficha Limpa (ADCs. 29 e 30, Rel. Min. Fux, julgado em 16 de fevereiro de 2012).

Nesta oportunidade, consignou-se que os direitos fundamentais individuais (art. 5º CR/88), direitos sociais (art. 6º e 7º, da CR/88) e os direitos políticos (art. 14 e 15, da CR/88) possuem igual hierarquia e se formou o consenso de que “embora a inelegibilidade atinja a participação política do cidadão, resguarda-se a integridade da sociedade, pois se defende, objetivamente, do risco previsto e previsível e não de dano posterior e inafastável de pleito eleitoral comprometido por desvalores constitucionalmente desacolhidos”.

Ainda que o julgamento referido não tenha tratado do caráter procedimental de aferição das causas de inelegibilidades – atendo-se mais ao conteúdo material do que seria a defesa da probidade administrativa e o que se considera como “vida pregressa” do candidato –, é possível perceber que o julgamento atribui peso hermenêutico às disposições da Lei de Inelegibilidades. As limitações à aferição possíveis inelegibilidades somente ocorrem em situações muito específicas, quando efetivamente existir uma justa expectativa ao exercício de mandato (data das eleições).

Interessante observar que no sistema eleitoral brasileiro uma candidatura é essencialmente consequência de uma série de procedimentos, o que atribui às inelegibilidades um caráter dúplice (material e procedimental).

Diferentemente do sistema write-in-vote, adotado em alguns estados dos Estados Unidos, o próprio sistema eletrônico de votação limita a vontade do eleitor, que deverá digitar um número específico para uma candidatura específica e, destarte, não está liberado para exercer seu direito de escolha livremente.  Por outro lado, aquele que busca candidatar-se dependerá de filiação partidária, comprovação de alfabetização, domicílio eleitoral, submetendo seu nome ao aval da Justiça Eleitoral.  Ao término de todo este processo eleitor e candidato podem se encontrar na urna[3].

Importante que exista um encontro entre a racionalização do processo eleitoral e o princípio da proibição de proteção deficiente dos direitos fundamentais (desdobramento do princípio da proporcionalidade). Por tal princípio, aplicado em matéria eleitoral, o Estado está obrigado tanto a observar os direitos de todos indivíduos contra investidas e omissões do Poder Público quanto a garantir os direitos fundamentais contra possíveis agressões de terceiros.  Ou seja: a inconstitucionalidade da nova redação do art. 262 do Código Eleitoral decorre da criação de um risco aos valores da “probidade administrativa” e da “moralidade para exercício de mandato” mediante reabertura do conceito de “vida pregressa do candidato”, contrariando a dimensão que lhe foi anteriormente atribuída pelo Supremo Tribunal Federal.

O procedimento simples e célere do RCED é um convite à sua manutenção no sistema em seu estado atual, como uma importante válvula de calibragem da lisura do processo eleitoral. Além da eventual declaração de inconstitucionalidade da redação atual do art. 262 do Código Eleitoral, priorizar os julgamentos dos RCEDs colabora na formação de um ideário democrático e de confiança nas instituições.  Esta seria uma função da Justiça Eleitoral.

A atual conjuntura do processo eleitoral, que fixa o prazo para as convenções partidárias até começo de agosto (com um dilatado período para os ajustes necessários) e permite a formulação dos pedidos de registro até o dia 15 de agosto, outorga aos Partidos Políticos a importante função de fazer o primeiro filtro daqueles que serão levados às urnas.

Dificilmente uma situação totalmente inesperada ocorre entre 15 de agosto e a primeira semana de outubro (data das eleições). Mais, o prazo elástico do dia 15 de agosto para registro das candidaturas denota que candidatos virtualmente inelegíveis assumem efetivo risco ao requerer registro de candidatura.

O que nova redação do art. 262 do Código Eleitoral faz, indiretamente, é dividir este risco com a sociedade. Não existirem candidatos de véspera e tampouco inelegibilidades de véspera. Importante que os Partidos Políticos assumam sua função de entidades democráticas, como um espaço aberto à formação de lideranças, sob pena de serem ainda mais responsabilizados deslegitimação os valores da probidade administrativa e da moralidade no exercício dos mandatos eletivos.

 

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[1] Sumula 47: “A inelegibilidade superveniente que autoriza a interposição de recurso contra expedição de diploma, fundado no art. 262 do Código Eleitoral, é aquela de índole constitucional ou, se infraconstitucional, superveniente ao registro de candidatura, e que surge até a data do pleito”.

[2] As inelegibilidades são conceitualmente restrições de natureza política, que salvaguardam a autenticidade do processo eleitoral “para o desenvolvimento continuado do regime político democrático que se fundamenta essencialmente na escorreita participação popular, como força geradora e de sustentação da concepção histórica de legitimidade originária, para que dela não desgarrem, quanto ao seu modo de funcionamento, as instituições que em nome dela foram implantadas”. Destarte, o objetivo da CR/88 ao dispor sobre a inelegibilidades vai muito além da tópica do art. 14, §9º, adentra nos próprios conceitos constitutivos do Estado (CR/88, art. 1º) e preza pela legitimidade da outorga dos mandatos políticos. (RIBEIRO, Fávila. A correção hermenêutica à burla de princípios democráticos fundamentais inerentes à soberania popular nas atividades submetidas ao sufrágio universal. In Tribunal Superior Eleitoral. Secretaria de Documentação e Informação. Estudos Eleitorais. Vol. 1, nº 3)

[3] Profundo estudo sobre o tema dos registros de candidatura, sua adequação ao tempo próprio das eleições e possibilidades de modificação legislativa foi produzido por PEREIRA, Rodolfo Viana e GRESTA, Roberta Maia. Antecipação do registro de candidaturas: uma reflexão em favor da estabilidade no processo eleitoral. In FUX, Luiz; PEREIRA, Luis Fernando Casagrande; AGRA, Walber de Moura (Coord.); PECCINI, Luiz Eduardo (org.). Elegibilidade e inelegibilidades. Belo Horizonte: Fórum, 2018. P. 517-549.


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