Opinião & Análise

Pandemia

Inconstitucionalidade das leis estaduais sobre descontos nas mensalidades escolares

Afrontam a CF: ou porque usurpam competência privativa da União ou porque exorbitam dos limites da competência dos estados

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Crianças em escola do Distrito Federal / Crédito: Marcelo Camargo/Agência Brasil

No Brasil, uma das principais medidas para o enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do coronavírus foi a suspensão das atividades presenciais em todas as escolas e faculdades das redes pública e privada. Assim, a maioria das instituições precisou adotar a modalidade de ensino a distância para dar continuidade às aulas. Por conseguinte, especificamente quanto aos estabelecimentos particulares, passou-se a discutir acerca da manutenção, ou não, dos valores das mensalidades previstos nos contratos.

A relevância dessa tema é corroborada por diversas decisões judiciais que determinaram a redução dos pagamentos durante a pandemia. Isso ocorreu nos seguintes Estados:  AL, MG, PB, PE, RJ, SC e SP[1]. Ademais, o tema também é deliberado no Poder Legislativo, porquanto há leis ou projetos de leis sobre o assunto não somente na União, mas também nas seguintes Unidades da Federação: AL, CE, DF, ES, MA, MT, PA, PB, RJ e SP[2].

Nesse contexto, pretende-se analisar a legislação e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), a fim de verificar a (in)constitucionalidade das leis dos Estados e do Distrito Federal que impõem a redução das mensalidades nas instituições de ensino durante a pandemia do coronavírus no Brasil.

Quanto à legislação, de acordo com a Constituição Federal (CF), compete privativamente à União legislar sobre direito civil (art. 22, I), sendo possível, mediante lei complementar, a delegação dessa atribuição às Unidades da Federação para disporem sobre questões específicas (art. 22, parágrafo único). Além disso, compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre consumo (art. 24, V), educação e ensino (art. 24, IX). Logo, em regra, as normas estaduais e distrital estão impedidas de tratar sobre direito civil, mas podem dispor a respeito de direito do consumidor.

No que tange à jurisprudência, a Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.007 foi ajuizada contra lei pernambucana que fixava o último dia do mês em que ocorrer a prestação dos serviços educacionais como prazo para pagamento das mensalidades escolares naquele estado. Em 03 de março de 2005, o STF julgou a ação procedente, por considerar que a norma impugnada tratava de ordenação normativa de relações contratuais, tema de direito civil, cuja competência legislativa é da União (CF, art. 22, I).

Em suma, considerou que o serviço de educação não se tratava de relação de consumo, a ensejar a competência concorrente do estado para legislar sobre a matéria (CF, art. 24, V). Isso porque a relação contratual era firmada entre o prestador de serviço e o usuário do serviço público, isto é, um cidadão e não um mero consumidor.

Já a ADI nº 1.042 foi ajuizada contra lei distrital que estabelecia descontos nas mensalidades escolares para as famílias que mantivessem mais de um filho no mesmo estabelecimento de educação. Em 12 de agosto de 2009, o STF julgou a ação procedente, por considerar que o Distrito Federal violou a CF, ao legislar sobre matéria de direito civil, o que competia privativamente à União (art. 22, I).

Ademais, a ADI nº 5.462 foi ajuizada contra lei fluminense que proibia a cobrança de taxas de repetência, de provas e sobre disciplina eletiva pelas instituições particulares de ensino superior no estado, bem como a alteração unilateral de cláusulas financeiras após a celebração do contrato de ensino. Em 11 de outubro de 2018, o STF julgou a ação improcedente, por considerar que a CF, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelecia competência concorrente entre a União, os estados e o Distrito Federal.

Logo, cabia àquela editar normas gerais, enquanto a estes competia legislar de forma supletiva ou complementar (CF, art. 24, §§ 1º e 2º). Assim, asseverou que a legislação questionada não substituía a disciplina da Lei federal nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor – CDC), mas a complementava, a fim de ampliar a proteção dos consumidores fluminenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme facultava a CF.

Por fim, a ADI nº 5.951 foi ajuizada contra lei mineira que obrigava as faculdades particulares a restituir o valor da taxa de matrícula a alunos que desistissem do curso ou pedissem transferência antes do início das aulas. Em 16 de junho de 2020, o STF jugou a ação improcedente, por considerar que a lei estadual tratava de educação e de defesa do consumidor, matérias de competência concorrente legislativa dos estados, bem como respeitava e reforçava a Lei federal nº 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LBD) e a Lei federal nº 9.870/1999 (Lei das Anuidades Escolares), pois tem o objetivo de proteger os estudantes de situação de abuso e enriquecimento sem causa de faculdades particulares.

Conquanto não se refira especificamente à mensalidades escolares, também é importante para este exame a seguinte decisão do STF:

(…) COMPETÊNCIA NORMATIVA – CONSUMIDOR – PROTEÇÃO – AMPLIAÇÃO – LEI ESTADUAL. Ausente a instituição de obrigações relacionadas à execução contratual da concessão de serviço de telecomunicações, surge constitucional norma estadual a vedar a realização de “cobranças e vendas de produtos via telefone, fora do horário comercial, nos dias de semana, feriados e finais de semanas”, ante a competência concorrente dos Estados para legislar sobre proteção aos consumidores – artigo 24, inciso V, da Constituição Federal. Precedente do Plenário: ação direta de inconstitucionalidade nº 5.745, julgada em 7 de fevereiro de 2019. (ADI nº 6.087)

Desse modo, com base nos julgamentos mais antigos (ADI nº 1.007 e ADI nº 1.042), pode-se entender que a fixação das mensalidades escolares não está inserida em uma relação de consumo (competência concorrente). É, pois, matéria de direito civil (competência privativa da União). Por isso, em regra, os estados e o Distrito Federal não podem legislar sobre o assunto, salvo se autorizados por lei complementar federal (FREIRE, 2020).

Todavia, com fundamento nas decisões mais recentes (ADI nº 5.462, ADI nº 5.951 e ADI nº 6.087), pode-se considerar que as mensalidades escolares integram a prestação de serviços educacionais, a qual se caracteriza como relação de consumo. Logo, caberia à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o tema (DANTAS, FROTA e NALIN, 2020; e PEREIRA, 2020).

Em breve, o tema será novamente julgado no Pretório Excelso e essa dicotomia findará, pois foram ajuizadas a ADI nº 6.423, a ADI nº 6.435, a ADI nº 6445 e a ADI nº 6448, respectivamente, contra as leis cearense, maranhense, paraense e fluminense que reduzem as mensalidades na rede privada de ensino durante o estado de emergência decretado em razão do coronavírus.

Assim, se prevalecer o entendimento que as mensalidades escolares versam sobre direito obrigacional, de natureza contratual, somente a lei federal será apta para legislar sobre esse assunto. Logo, os estados terão usurpado indevidamente a competência privativa da União, razão pela qual as suas leis serão consideradas inconstitucionais.

Noutro rumo, se preponderar a compreensão que a determinação das mensalidades escolares está inserida na prestação de serviços educacionais, a qual configura uma relação de consumo, a União, os estados e o Distrito Federal poderão legiferar concorrentemente sobre esse conteúdo. Isso não significará, porém, que as referidas legislações estaduais serão constitucionais.

Afinal, consoante a CF, na competência legislativa concorrente, a União apenas estabelece a norma geral (art. 24, § 1º), o que não afasta a competência suplementar dos estados e do Distrito Federal (art. 24, § 2º). Caso a legislação federal exista, tais entes podem suplementá-la, conforme as diretrizes exaradas nela, editando normas específicas para atender às suas peculiaridades.

Se inexiste a lei federal, a competência deles é plena (art. 24, § 3º). Entretanto, se a União exercer a sua competência posteriormente, a lei federal suspenderá a eficácia (não será revogação) daqueles dispositivos das normas estaduais e distrital que a contrariem (art. 24, § 4º). Por fim, se for revogada a norma geral da União, as leis estaduais e distrital suspensas voltarão a viger.

Assim, se o STF decidir pela existência de um condomínio legislativo (HORTA, 1995) entre a União, os estados e o Distrito Federal, a supracitada Lei federal nº 9.870/1999 será a norma norteadora das legislações estaduais e distrital.

Em suma, ela estabelece que o valor a ser pago às instituições de ensino será contratado no ato da matrícula ou da sua renovação (art. 1º). Além disso, faculta a esses estabelecimentos a concessão de descontos nas mensalidades, mediante a apresentação de planos de pagamento alternativos (art. 1º, § 5º).

Logo, a Lei federal não obriga a redução proporcional das parcelas mensais. Consequentemente, as leis estaduais e distrital que impõem tal diminuição extrapolam os limites da competência suplementar, razão pela qual contrariam a CF. Acerca disso, a Suprema Corte brasileira decidiu:

Se é certo, de um lado, que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das normas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de competência normativa dos estados-membros, não é menos exato, de outro, que o estado-membro, em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais (…), não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta Política. (ADI nº 2.903)

Portanto, as leis estaduais e distrital que impõem a concessão de descontos nas mensalidades escolares durante a pandemia do coronavírus são inconstitucionais, independentemente do entendimento do STF acerca da competência para legislar a respeito do assunto. Isto é, afrontam a CF: ou porque usurpam competência privativa da União (CF, art. 22, I); ou porque exorbitam dos limites da competência suplementar dos Estados (CF, art. 24, §§ 1º e 2º).

 


Referências bibliográficas:

DANTAS, Fernando Carvalho; FROTA, Pablo Malheiros da Cunha; NALIN, Paulo. Redução das mensalidades escolares de instituições de ensino privadas como efeito do covid-19: Análise dos PLs 1.079/20 e 1.080/20 da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Migalhas, 2020. Disponível em: <https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-contratuais/325547/reducao-das-mensalidades-escolares-de-instituicoes-de-ensino-privadas-como-efeito-do-covid-19-analise-dos-pls-1079-20-e-1080-20-da-camara-legislativa-do-distrito-federal>.

Disponível em: <https://revistadedireitodoconsumidor.emnuvens.com.br/rdc/article/view/85>. Acesso em: 08 de junho de 2020.

FREIRE, Alonso. Os estados podem legislar sobre descontos em mensalidades escolares? Jota, 2020. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/os-estados-podem-legislar-sobre-descontos-em-mensalidades-escolares-30052020>. Acesso em: 10 de junho de 2020.

HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Del Rey, 1995. p. 366, item 2.

PEREIRA, Carlos André Studart. Assembleias legislativas e normas que reduzam valor das mensalidades escolares. Consultor Jurídico, 2020. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2020-mai-04/opiniao-assembleias-legislativas-mensalidades-escolares>. Acesso em: 06 de junho de 2020.

STF – ADI 1.007, Rel. Min. Eros Grau, P, j. em 31/8/2005, DJ 24/2/2006.

STF – ADI 1.042, Rel. Min. Cezar Peluso, P, j. em 12.08.2009, DJ 6/11/2009.

STF – ADI 2.903, Rel. Min. Celso de Mello, P, j. em 1/12/2005, DJE de 19/9/2008.

STF – ADI 5.462. Rel. Min. Alexandre de Moraes, P, j. em 11/10/2018, DJE de 29/10/2018.

STF – ADI 5.951. Rel. Min. Carmen Lúcia, P, j. em 16/6/2020.

STF – ADI 6.087. Rel. Min. Marco Aurélio, P, j. em 21/8/2019, DJE de 23/9/2019.

[1] TJAL, Processo nº 0710892-92.2020.8.02.0000; TJMG, Processo nº 5070419-50.2020.8.13.0024; TJPB, Processo nº 0829586-71.2020.8.15.2001; TJPE, Processo nº 0022383-37.2020.8.17.2001; TJRJ, Processo nº 0037616-09.2020.8.19.0000; TJSC, Processo nº 5015776-14.2020.8.24.0000; e TJSP, Processo nº 1021218-10.2020.8.26.0053.

[2] Lei nº 17.208/2020, do Ceará; Lei nº 11.259/2020, do Maranhão; Lei nº 9.065/2020, do Pará; Lei nº 11.694/2020, da Paraíba; Lei nº 8.864/2020, do Rio de Janeiro; Projeto de Lei nº 270/2020, de Alagoas; Projeto de Lei nº 1.079/2020, do Distrito Federal; Projeto de Lei nº 197/2020, do Espírito Santo; Projeto de Lei nº 270/2020, de Mato Grosso; Projeto de Lei nº 203/2020, de São Paulo; Projeto de Lei nº 1.119/2020, da Câmara dos Deputados; e Projeto de Lei nº 1.163/2020, do Senado Federal.