Irapuã Santana do Nascimento da Silva
Semirames Khattar Mendes
Recentemente entrou em pauta de julgamento do plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) 4013 [1], proposta pelo Partido Verde, em 2008, com a relatoria da ministra Cármen Lúcia. A questão de fundo é a dualidade entre as dimensões do Estado de Direito, a proteção a clausulas pétreas e o efeito sistêmico da decisão do STF, frente o princípio da separação de poderes.
Como irá se expor, temos: de um lado está o princípio constitucional da irredutibilidade dos salários dos servidores [2], e a constituição do direito adquirido [3] no âmbito normativo e a possibilidade da administração rever seus próprios atos de forma menos onerosa para os administrados. Esta é uma questão interessantíssima e despertou nosso interesse a partir do debate realizado durante a sessão [4] que se estendeu pelo resto do dia e motivou a identificar os pontos mais sensíveis do caso, de modo a refletir a tese jurídica posta em questão na mais alta Corte do país.
Trata-se da propositura de uma ADI contra duas [5] Leis do Estado de Tocantins que revogaram aumento remuneratório dos seus servidores concedido por outros dois diplomas normativos [6].
À primeira vista, parece se mais um caso de simples resolução, haja vista a nossa Carta Magna protege expressamente o trabalhador quando se discute diretamente os seus ganhos auferidos pelo labor.
Entretanto, há uma peculiaridade que torna este caso bastante especial: as leis que concediam aumento aos servidores estaduais estabeleceram uma vacatio legis [7] especificamente para este tocante, determinando que o pagamento alterado somente passaria a ser percebido no ano seguinte. Como diria o ministro Luís Roberto Barroso: “como as questões fáceis já foram todas solucionadas”, as leis que revogaram o aumento dos funcionários entraram em vigor antes que fosse possível realizar o primeiro pagamento.
Daí surge a pergunta, antes que uma lei começasse a produzir seus efeitos materiais, adveio outra revogando-a. Isto não seria uma afronta ao direito adquirido e à irredutibilidade de remuneração do trabalhador?
Para responder este problema, é preciso saber se a vigência diferenciada do aumento tem o condão de impedir que ele ingresse ao patrimônio jurídico do servidor ou se essa vacatio suspende tão somente o exercício do acréscimo concedido.
Neste sentido, interessa notar que o cerne da questão se restringe ao fato de que a norma originária estabelece um termo inicial para o exercício do direito de percepção do valor acrescido e se este termo obsta o aperfeiçoamento do ato jurídico concessivo do direito.
O art. 6°, § 2º da Lei de Introdução ao Código Civil e o art. 123 do Código Civil disciplinam esta matéria no sentido de que a fixação de um termo tão somente suspende o exercício do direito, sem que se forme um impedimento para a sua aquisição:
Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
- 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.
Art. 131. O termo inicial suspende o exercício, mas não a aquisição do direito.
Segundo o professor Manuel Augusto Domingues de Andrade, “o termo (dies) é a cláusula acessória típica por virtude da qual os efeitos do negócio são postos na dependência dum acontecimento futuro mas certo”, caso em que a “existência e até a efectividade está assegurada. Só intervém aqui um limite temporal” [8].
Vale ressaltar ainda que o termo definido pela legislação é um elemento acidental do ato, conforme aponta o professor Gustavo Tepedino:
A eficácia revela a aptidão do negócio a produzir os efeitos pretendidos pela declaração de vontade. Elementos acidentais ao negócio, especialmente as modalidades de que tratam os arts. 121 e ss. do Código Civil (correspondentes aos arts. 114 e ss. do Código Civil de 1916), submeterão a produção de efeitos do negócio (existente e válido) a termo, condição ou encargo [11].
Sendo assim, é desimportante alegar que o termo inicial não se verificou, posto que o servidor já fazia jus ao aumento após a edição de lei publicada sem qualquer vício.
O Supremo Tribunal Federal já atuou em caso semelhante, no qual foi reconhecida que a irredutibilidade salarial é uma espécie do direito adquirido (RE 298.694/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 06/08/2003), conforme ementa transcrita a seguir:
- Recurso extraordinário: letra a: possibilidade de confirmação da decisão recorrida por fundamento constitucional diverso daquele em que se alicerçou o acórdão recorrido e em cuja inaplicabilidade ao caso se baseia o recurso extraordinário: manutenção, lastreada na garantia da irredutibilidade de vencimentos, da conclusão do acórdão recorrido, não obstante fundamentado este na violação do direito adquirido. II. Recurso extraordinário: letra a: alteração da tradicional orientação jurisprudencial do STF, segundo a qual só se conhece do RE, a, se for para dar-lhe provimento: distinção necessária entre o juízo de admissibilidade do RE, a – para o qual é suficiente que o recorrente alegue adequadamente a contrariedade pelo acórdão recorrido de dispositivos da Constituição nele prequestionados – e o juízo de mérito, que envolve a verificação da compatibilidade ou não entre a decisão recorrida e a Constituição, ainda que sob prisma diverso daquele em que se hajam baseado o Tribunal a quo e o recurso extraordinário. III. Irredutibilidade de vencimentos: garantia constitucional que é modalidade qualificada da proteção ao direito adquirido, na medida em que a sua incidência pressupõe a licitude da aquisição do direito a determinada remuneração. IV. Irredutibilidade de vencimentos: violação por lei cuja aplicação implicaria reduzir vencimentos já reajustados conforme a legislação anterior incidente na data a partir da qual se prescreveu a aplicabilidade retroativa da lei nova.
De forma a corroborar o posicionamento ora defendido, interessante notar o ensinamento do professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
“Com a mesma dignidade constitucional, sobreleva-se também, como expressão do superprincípio da garantia jurídica, o princípio expresso da irredutibilidade estipendial, reiteradamente encontrado nos artigos 37, XV e 39, § 2º c/c art. 7º, VI, da Constituição de 1988, sendo que este último dispositivo referido pode ser considerado também uma espécie de direito adquirido constitucional em favor de qualquer pessoa que trabalhe, ou seja, um trabalhador, genericamente considerado” [10].
A categoria conceitual da segurança jurídica, dentro do nosso sistema normativo brasileiro, é constituída de ao menos duas dimensões, dentre as múltiplas camadas de legalidade e legitimidade constitutivas de um ideal regulatório do Estado de Direito [11]. Demostraremos que ambas as dimensões são fundamentais para o conjunto argumentativo que se pretende demostrar.
Uma dimensão objetiva, correlacionada ao direito adquirido, inscrito no art. 5º, XXXVI da CF [12] e outra subjetiva. A dimensão subjetiva se correlaciona ao princípio da proteção a confiança. Conforme destacado por Almiro Couto Silva, esta dimensão para além de impor ao Estado limitações na liberdade de alterar de forma arbitrária sua conduta e de modificar atos previamente produzidos “atribui-lhe consequências patrimoniais por essas alterações, sempre em virtude da crença gerada nos beneficiários, nos administrados ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram legítimos, tudo fazendo razoavelmente supor que seriam mantidos” [13]. Desta forma, compartilhamos com o raciocínio de que é inviável a autorização da contradição de novos aprovisionamentos claramente prejudiciais efetuados pelo Estado, pois não é compatível com a integridade [14] e coerência sistêmica exigíveis no Direito.
O que é essencial compreender é que a construção de legitimidade da produção legislativa (regras do jogo) não depende somente da forma, mas também da edificação cotidiana do consentimento e da expectativa legítima [15] do público e de seus servidores. Explica-se: Quanto mais se amplifica previsibilidade das condutas da Administração, aumenta-se a confiança dos servidores públicos e por consequência consolida a reputação institucional da administração, in casu, direta, implicando assim na “otimização” da sua capacidade operativa. E o que isso quer dizer? Que o cumprimento das regras definidas anteriormente reflete no amadurecimento institucional e estabilidade das relações jurídicas necessárias para concretização do Estado Democrático de Direito.
Entretanto, como dissemos anteriormente, o caso não é de solução simples, visto que o aumento remuneratório dos servidores gera um impacto orçamentário significativo e, ainda por cima, uma decisão do STF neste caso poderia ser considerada demasiadamente interventiva nas escolhas da Administração, configurando um caso forte de controle de constitucionalidade. Por este motivo mesmo que houve a tentativa de revogação, diante da necessidade de cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como consta na exposição de motivos do diploma questionado.
Portanto, não era esperado outro resultado que não fosse uma divisão do Plenário do STF ao se debruçar sobre a questão. Enquanto os ministros Dias Toffoli, Luis Roberto Barroso, Teori Zavascki e Ricardo Lewandowski votaram pela constitucionalidade da revogação, por entenderem que a vigência superveniente impede a aquisição do direito, os demais ministros, a despeito de não terem proferido seus votos, demonstraram uma inclinação para acompanhar a relatora durante os debates.
Costuma-se dizer que é mais fácil prever certos eventos depois que eles efetivamente acontecem, mas como quisemos demonstrar com as considerações acima, iremos ficar na expetativa legítima de melhor resolução do caso, e esperamos que nossa inquietação tenha contagiado e auxiliado a todos os colegas acerca deste interessante caso que está nas mãos do Supremo Tribunal Federal.
* Mestrando em Direito Processual da Universidade do Estado do Rio de Janeiro- UERJ. Assessor de Ministro no STF.
* Mestra em Sociologia pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e Mestranda em Direito Público da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.
[1] – Acesso eletrônico.
[2] – A previsão da irredutibilidade do salário para trabalhadores urbanos e rurais. Art. 7°. VI – irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo;
[3] – Artigo 5º, inciso XXXVI, CF: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
[4] – A sessão plenária realizada no dia 11.02.2015, e foi suspensa após o voto-vista do Ministro Dias Toffoli.
[5] – Leis de referência 1.855/07 e 1.861/07.
[6] – Leis 1.866/07 e 1.868/07.
[7] – A vacatio legis, compreende o tempo que dura entre a publicação de uma lei e a sua vigência. Este período de tempo, pode variar de acordo com a redação da própria lei, podendo a lei entrar em vigor no espaço 30 dias,45 dias,120 dias e assim por diante.
[8] – ANDRADE, Manuel Augusto Domingues de. Teoria Geral da Relação Jurídica, v. 2, Coimbra: Almedina, 1998.
[9] – Novos Princípios Contratuais e Teoria da Confiança: a exegese da cláusula to the best knowledge of the sellers.
[10] – MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Apontamentos sobre a reforma administrativa. Rio de Janeiro : Renovar, 1999. Apud. BAPTISTA, Patrícia Ferreira. Servidor público: direito adquirido e irredutibilidade de vencimentos. Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000. P. 27.
[11] – ROSENFELD, Michel, The Rule of Law and the Legitimacy of Constitutional Democracy (March 2001). Cardozo Law School, Public Law Research Paper No. 36.
[12] – Art. 5°. XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;
[13] – SILVA, Almiro Couto. O princípio da segurança jurídica (proteção a confiança) no Direito Público Brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei de processo administrativo da União (Lei nº 9784/99). Revista Brasileira de Direito Público- RBDP, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, p.1-59jul/set.2004.p .4.
[14] – Ver Dworkin. Ronald. O império do Direito, 1999, p.271-331.
[15] – CASTILLO BLANCO aponta que a mera modificação normativa, sem a demonstração de um prejuízo efetivo na posição jurídica do administrado, não enseja a proteção da confiança legítima, op. cit., 2002, p. 34.