Opinião & Análise

Direito Constitucional

Impeachment: a cautelar de defesa da democracia e da unidade nacional

Alteração legislativa pode ser importante instrumento para impedir que discursos antidemocráticos se tornem ações concretas

impeachment
Pronunciamento do Presidente da República, Jair Bolsonaro em Rede Nacional de Rádio e Televisão / Crédito: Isac Nóbrega/PR

Uma das mais importantes atribuições do Legislativo é processar e julgar o presidente da República pela prática de crime de responsabilidade. Decisões das duas casas do Congresso devem concorrer para que o impedimento do presidente tenha lugar. O papel da Câmara de Deputados é autorizar o processamento da denúncia (CF, art. 51, I). Ao Senado Federal, compete “processar” e “julgar” o presidente (CF, art. 52, I). Se o Senado decidir pela instauração do processo, o presidente da República é suspenso de suas funções (CF, art. 86, § 1º, II).

Na conformação atual, dada, sobretudo, pela decisão proferida pelo STF na ADPF n. 378, todo o processo pode demorar meses, e o presidente responde no cargo até que o Senado profira juízo positivo de admissibilidade. No caso do impeachment de Dilma, a deflagração do processo se deu em 2 de dezembro de 2015, a presidente foi afastada em 12 de maio de 2016 e a decisão final condenatória foi tomada em 31 de agosto de 2016.

Todo processo serve à proteção de bens jurídicos: sua conformação institucional deve ser adequada ao propósito de lhes prover proteção efetiva. Neste texto, sustenta-se que, para casos dotados de gravidade extraordinária, o processo de impeachment deve prever uma cautelar de afastamento imediato do mandatário. Uma das condutas mais graves que um chefe de estado pode praticar é tentar fechar o Congresso Nacional ou cercear sua deliberação. O processo de impeachment só é apto a impedir esse tipo de ataque à democracia se incluir uma medida que possa levar ao afastamento imediato do presidente. A ausência de uma cautelar de defesa da democracia conduz a um grave paradoxo: quando os ataques à democracia, pelo presidente da República, são bem sucedidos, o Congresso Nacional já não tem mais tem condições políticas para afastá-lo.

Considerem-se os seguintes preceitos incriminadores constantes da Lei 1079/50:

Art. 5º São crimes de responsabilidade contra a existência política da União:

1 – entreter, direta ou indiretamente, inteligência com governo estrangeiro, provocando-o a fazer guerra ou cometer hostilidade contra a República, prometer-lhe assistência ou favor, ou dar-lhe qualquer auxílio nos preparativos ou planos de guerra contra a República;

2 – tentar, diretamente e por fatos, submeter a União ou algum dos Estados ou Territórios a domínio estrangeiro, ou dela separar qualquer Estado ou porção do território nacional;

3 – cometer ato de hostilidade contra nação estrangeira, expondo a República ao perigo da guerra, ou comprometendo-lhe a neutralidade;

(…)

5 – auxiliar, por qualquer modo, nação inimiga a fazer a guerra ou a cometer hostilidade contra a República;

(…)

8 – declarar a guerra, salvo os casos de invasão ou agressão estrangeira, ou fazer a paz, sem autorização do Congresso Nacional.

9 – não empregar contra o inimigo os meios de defesa de que poderia dispor;

10 – permitir o Presidente da República, durante as sessões legislativas e sem autorização do Congresso Nacional, que forças estrangeiras transitem pelo território do país, ou, por motivo de guerra, nele permaneçam temporariamente;

(…)

Art. 6º São crimes de responsabilidade contra o livre exercício dos poderes legislativo e judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados:

1 – tentar dissolver o Congresso Nacional, impedir a reunião ou tentar impedir por qualquer modo o funcionamento de qualquer de suas Câmaras;

2 – usar de violência ou ameaça contra algum representante da Nação para afastá-lo da Câmara a que pertença ou para coagi-lo no modo de exercer o seu mandato bem como conseguir ou tentar conseguir o mesmo objetivo mediante suborno ou outras formas de corrupção;

(…)

Art. 7º São crimes de responsabilidade contra o livre exercício dos direitos políticos, individuais e sociais:

(…)

6 – subverter ou tentar subverter por meios violentos a ordem política e social;

7 – incitar militares à desobediência à lei ou infração à disciplina;

8 – provocar animosidade entre as classes armadas ou contra elas, ou delas contra as instituições civis;

(…)

Art. 8º São crimes contra a segurança interna do país:

1 – tentar mudar por violência a forma de governo da República;

2 – tentar mudar por violência a Constituição Federal ou de algum dos Estados, ou lei da União, de Estado ou Município;

(…).”

Não faz sentido aguardar algumas semanas para que o presidente da República seja afastado se ele, por exemplo, tenta “dissolver o Congresso Nacional” ou procura “impedir por qualquer modo o funcionamento de qualquer de suas Câmaras”. O impeachment, nesses casos, tem como função coibir atentado contra o Congresso Nacional. Mas, se tal atentado se consumar, o Congresso não terá condições de reagir. Sem a previsão de uma cautelar de defesa da democracia e da unidade nacional, o processo de impeachment se torna inócuo para coibir justamente os ataques aos bens jurídicos mais valiosos, dentre os previstos nas normas incriminadoras que constam da Lei n. 1079/50.

No processo criminal, há a possibilidade de decisões cautelares serem tomadas antes de o processo ser admitido, ainda na fase da investigação. Tais decisões servem para proteger o próprio processo, para proteger as vítimas, para evitar que os crimes continuem a ser praticados. O processo de impeachment, do mesmo modo, deve abarcar procedimento que seja capaz de impedir que o mandatário continue a impingir danos especialmente graves à Constituição.

A Lei n. 1079, que disciplina o processo de impeachment, está em vigor desde 1950, quando vigorava a Constituição de 1946. Naquele contexto, a cautelar de afastamento podia ser proferida mais rapidamente. A Câmara de Deputados era “tribunal de pronúncia” (Lei 1079, art. 80) e, por maioria absoluta, podia declarar a “procedência da acusação” (Lei 1079, art. 81). Era dessa decisão da Câmara que resultava o afastamento do Presidente da República (Lei 1079, art. 23, § 5º). Hoje, o processo é mais complexo. O afastamento do Presidente só ocorre com o juízo de admissibilidade feito pelo Senado (CF, art. 52, I; 86, § 1º, II).

O STF, no julgamento da ADPF 378, realizou a filtragem constitucional de inúmeros artigos da Lei n. 1079. Em quase todos os pontos, confirmou o procedimento que já havia sido estabelecido para o julgamento do impeachment do ex-presidente Collor. Quando da propositura da referida ADPF, porém, não se provocou a Corte quanto à necessidade de se estabelecer procedimento adequado à interrupção imediata dos atentados à Constituição.

Há dois caminhos para se solucionar a lacuna.

Pode-se cogitar da aplicação analógica das normas do Código de Processo Penal que concernem às medidas cautelares, como é o caso do artigo 319, VI, do CPP, segundo o qual cabe aos magistrados determinar a suspensão do exercício de função pública (…) quando houver justo receio de sua utilização para a prática de infrações penais” (CPP, art. 319, VI). Tal aplicação se apoiaria, inclusive, no artigo 38 da própria Lei n. 1079, segundo o qual “No processo e julgamento do Presidente da República (…), serão subsidiários desta lei, naquilo em que lhes forem aplicáveis, assim os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Código de Processo Penal.” Para harmonizar a interpretação analógica com o procedimento previsto na Constituição, seria especialmente recomendável que a decisão fosse tomada pelas duas casas, e que, pelo menos a Câmara a proferisse por maioria de 2/3 – para o STF, a decisão do Senado de afastar cautelarmente o presidente pode ser prolatada por maioria simples (ADPF n. 378). [1]

A segunda alternativa é o Congresso Nacional inserir na Lei n. 1079/50 dispositivo que discipline o procedimento. S.m.j., os seguintes elementos deveriam estar presentes: (a) prática de crime de responsabilidade especialmente grave, e cujo enfrentamento demande o afastamento imediato do presidente; (b) deliberação sobre a autorização para o processamento do impeachment, pela Câmara, e sobre a instauração do processo, pelo Senado (CF, art. 86, 1º, II), em sessão conjunta extraordinária do Congresso Nacional, convocada pelos presidentes da duas casas; (c) defesa prévia realizada na própria sessão conjunta; (d) exercício pleno do direito de defesa durante o restante do processo no Senado, em conformidade com o rito já previsto na Lei n. 1079 e no acórdão prolatado na ADPF n. 378.

Tal procedimento pode ser estabelecido por meio da inclusão de dispositivo na Lei n. 1079 com a redação semelhante a que se segue:

Art. 18-A. Nas hipóteses previstas no art. 5º, 1-3, 5, 8-10; art. 6º, 1 e 2; art. 7º, 6-8; art. 8º, 1-3, desta Lei, o Presidente da Câmara de Deputados e o Presidente do Senado Federal poderão convocar, de imediato, sessão conjunta extraordinária para que as casas deliberem, respectivamente, sobre a autorização da instauração (art. 51, I, da CRFB) e a instauração do processo de impeachment do presidente da República (art. 52, I, da CRFB).

§ 1º Na hipótese de instauração do processo pelo Senado, o presidente da República é suspenso de suas funções pelo prazo de cento e oitenta dias (art. 86, § 1º, II, da CRFB).

§ 2º Acusação e defesa poderão, na sessão conjunta, apresentar memoriais e realizar sustentação oral, cada qual pelo prazo de 60 minutos.

Desse momento em diante, o processo segue seu curso normal, podendo o presidente da República se defender de forma plena, mas já afastado. Na hipótese de suspensão, o vice-presidente apenas substitui o presidente, sem sucedê-lo (CF, art. 79), o que só ocorre ao final do processo, se a condenação se confirmar. O procedimento dá consequência prática à natureza cautelar do afastamento do presidente, previsto no art. 86, § 1º, II, da CRFB. As cautelares devem ser proferidas considerando não só a aparência do direito (fumus boni iuris), mas também o perigo na demora (periculum in mora). A ausência de mecanismo que permita o afastamento imediato do presidente esvazia uma das funções básicas das decisões cautelares, que é evitar o perecimento do direito.

A alteração do texto da Lei n. 1079/50, com a adoção do procedimento cautelar de afastamento imediato, produziria importante efeito dissuasório sobre mandatários que, como o atual, não demonstram compromisso com a preservação do estado democrático de direito. Em 15 de março e em 19 abril de 2020, o atual presidente participou de atos públicos em que os manifestantes apelavam pela decretação de um novo AI 5. A alteração legislativa ora proposta pode ser importante instrumento para impedir que os discursos se convertam em ações concretas. Sobretudo, pode evitar que um prolongado processo de impeachment, com um mandatário altamente disruptivo no exercício da presidência, produza cisões irreparáveis entre os brasileiros.

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[1] Minha percepção pessoal é de que, no Senado, também a decisão de afastar cautelarmente o presidente deveria ser tomada por maioria de 2/3, em conformidade com os votos minoritários proferidos pelos ministros Marco Aurélio e Edson Fachin na ADPF n. 378.


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