Opinião & Análise

Série

Fundamentos e aspectos gerais do Provimento nº 88/2019 do CNJ

Baseada em orientações internacionais, normativa insere os cartórios no sistema antilavagem. 1º texto da série

Foto: Gil Ferreira/Agência CNJ

Introdução da coletânea

Nessa coletânea de artigos, busca-se a analisar os impactos do Provimento 88 na rotina das serventias. Com uma breve introdução da temática no contexto maior do sistema internacional e nacional antilavagem, a abordagem terá como foco os aspectos mais relevantes da nova função atribuída dos delegatários.

Todavia, ao longo dessa exposição, haverá constante retorno à legislação, pois o Provimento 88, como norma administrativa, deve ser interpretado à luz das normas de maior hierarquia. Prima-se por expor uma correta compreensão do Provimento 88, sobretudo nas questões passíveis de gerar controvérsia. É o caso, por exemplo, dos conceitos de “comunicação de boa-fé” e de “diligência razoável”, do uso termo “cliente” para os usuários do serviço notariais e registrais e da responsabilidade solidária dos oficiais de cumprimento e das funções do sigilo das comunicações.

1. Fundamentos históricos e a rede mundial antilavagem e o GAFI

No contexto maior de combate ao crime organizado no mundo atual, altamente globalizado, a comunidade internacional percebeu a necessidade de combater a lavagem de dinheiro no mesmo nível em que era praticada. Assim, em 1989 foi criado o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI), instituição de inteligência financeira vinculada à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).

A partir de 1991, o GAFI passou a emitir diretrizes para orientar o combate à lavagem de dinheiro, que deveriam ser paulatinamente internalizadas pelos países. Trata-se das chamadas 40 Recomendações do GAFI, que atualmente são adotadas por mais de 180 países, que as reconhecem como o autêntico padrão internacional ALD/CFT (antilavagem de dinheiro e de combate ao financiamento do terrorismo). Apesar de permanecerem com o número de 40, o conteúdo das recomendações avolumou-se bastante desde sua versão inicial, tanto pelo incremento das recomendações em si, quanto pelas Notas Interpretativas, que aprofundam o conteúdo das recomendações.

Com efeito, a colaboração com o sistema ALD/CFT advém sobretudo das instituições financeiras. Entretanto, a lavagem de dinheiro pode ocorrer por meio de outros tipos de negócios, como cassinos, transações mobiliárias, comércio de joias e contratação de profissionais liberais. Diante disso, criou-se a categoria das Atividades e Profissões Não-Financeiras Designados (APNFDs), por meio das Recomendações 22 e 23, na qual os delegatários são enquadrados. Note-se que essas Recomendações fazem remissão a diversas outras normas do GAFI; logo, quase todo o conteúdo das 40 Recomendações importa também, mesmo que de modo indireto, para os APNFDs.

2. Contexto brasileiro: sistema antilavagem brasileiro e a UIF

Sob clara influência dessa normativa internacional, o Brasil publicou Lei nº 9.613/1998, a Lei de Lavagem de Dinheiro, a qual foi sensivelmente alterada pela Lei nº 12.683/2012. Dessa alteração, o que mais se destacou foi o alargamento do espectro de tipificação penal para o crime de lavagem, tendo em vista a revogação do rol taxativo do art. 1º e o uso de conceitos com maior amplitude semântica. Disso resultou maior possibilidade de persecução penal efetiva, já que a criminalidade de colarinho branco é altamente dinâmica e criativa, além de dotada de muitos recursos financeiros.

Segundo a Recomendação 29 do Gafi, é dever dos países o estabelecimento de unidades que sirvam como centros de recebimento e análise de informações relevantes para o combate à lavagem de dinheiro1. Seguindo essas orientações, a Lei de Lavagem de Dinheiro criou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), atualmente denominado Unidade de Inteligência Financeira. A UIF brasileira é dotada de ampla competência, abarcando atribuições típicas de agências reguladoras (poderes disciplinar e normativo) e de órgãos investigativos (art. 14, Lei de Lavagem).

No que se refere aos agentes delegados, prevê a lei que se sujeitam às obrigações ALD/CFT as pessoas físicas que: (i) tenham como atividade principal ou acessória os registros públicos (art. 9º, XIII); (ii) prestem, “serviços de assessoria, consultoria, contadoria, auditoria, aconselhamento ou assistência” para de compra e venda de imóveis (art. 9º, XIV, “a”). Tais obrigações perfazem a identificação de clientes e a manutenção de registros sobre eles, bem como a comunicação de operações suspeitas.

Ainda, importa mencionar a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Afinal, o CNJ alinha-se às metas do ENCLLA2, ao passo que o Provimento 88 tem como base a Ação n. 12/2019 do ENCLLA, cujo objetivo é integrar notários e registradores na estrutura antilavagem3. Criada em 2003, o ENCLLA é uma “rede de articulação” conjuga – através ações estratégicas feitas por grupos de trabalho específicos – a atuação de órgãos dos três poderes da República e do Ministério Público, produzindo estudos, diagnósticos, propostas legislativas, etc.

3. Aspectos gerais do Provimento 88

A Recomendação 284 do GAFI prevê a necessidade de existirem sistemas efetivos de monitoramento e verificação de cumprimento das obrigações relacionadas ao combate à lavagem de dinheiro por parte os APNFDs, o que deveria ser feito com base na sensibilidade ao risco. Essa fiscalização é feita por órgãos chamados de supervisores.

No caso dos agentes delegados brasileiros, esse papel cabe ao Poder Judiciário, tendo em vista sua competência fiscalizatória sobre a atividade (art. 236, § 1º da CF e art. 37-38 da Lei nº 8.935/1994). Sendo órgão de cúpula administrativa do Judiciário e dotado de poder normativo (art. 103-B, § 4.º, I, da CF), cabe ao CNJ a regulamentação da fiscalização sobre agentes delegados. Daí a competência para a regulamentação antilavagem relativa às serventias extrajudiciais, realizada pelo Provimento 88.

Segundo Humberto Martins, Corregedor-Geral da Justiça, o Provimento 88 tem a função de reforçar o sistema nacional de combate à corrupção e à lavagem de dinheiro. ‘Nosso compromisso com a legalidade, com a transparência, com a probidade na gestão dos recursos públicos e com a moralidade administrativa está claramente demonstrado nos 45 artigos contidos na norma que ora assinamos’5, disse.

Em seus consideranda, o Provimento 88 alude a uma série de influências que motivaram seu conteúdo, dentre as quais se destacam: (i) as recomendações 22 e 23 do GAFI (acima abordadas); (ii) a Lei de Lavagem de Dinheiro à estrutura antilavagem brasileira, composta pela UIF e pela ENCCLA; (iii) a submissão dos delegatários aos princípios da Administração (art. 37 da CF); (iv) seu dever de colaboração com as autoridades (art. 30, VI, III e XII da Lei nº 8.935/1994); e (vi) sua função de conferir autenticidade, segurança e eficácia a atos jurídicos (art. 1º da Lei nº 8.935/1994).

Em aspectos gerais, que serão mais detalhados posteriormente, é possível identificar alguns eixos de obrigações ALD/CFT que competem aos delegatários:

  1. Qualificação e registro de “clientes” e beneficiários e registro dessas informações, mantendo registros;
  2. Identificação de situações de operação suspeita (ou de comunicação obrigatória), e sua comunicação à UIF ou autoridades;
  3. Mitigação de riscos de novos produtos e tecnologias;
  4. Implantação de sistemas internos para cumprimento das obrigações (compliance).

Tendo em vista a necessidade de cumprir essas obrigações – sob pena de tripla responsabilização (civil, penal e administrativa) –, é importante, em caráter prático, saber como implantar medidas efetivas durante a vacatio legis do Provimento 88 (que dura até fevereiro de 2020). Além disso, é necessário interpretar corretamente as disposições dessa normativa, para compreender a exata extensão das obrigações e as formas mais adequadas de atuação para evitar responsabilizações ou danos.

 

Referências

BRASIL. MINISTÉRIO DA ECONOMIA. Normas do COAF. Disponível em: https://bit.ly/2C1azMy. Acesso em: 26 set. 2019.

ENCCLA. Quem somos. Disponível em: http://enccla.camara.leg.br/quem-somos. Acesso em: 27 out. 2019.

GAFI. As recomendações do GAFI. Tradução feita por Deborah Salles e revisada por Aline Bispo sob a coordenação do COAF. Disponível em: https://bit.ly/2NwZyrW. Acesso em 08 out. 2019.

Kümpel, Vitor F.; VIANA, Giselle de Menezes. Prevenção à lavagem de dinheiro no Provimento n. 88 do CNJ: normas gerais e perspectiva do registrador de imóveis. Disponível em: https://bit.ly/327QOgY. Acesso em 29 out. 2019.

Prado, Luiz Régis. Delito de lavagem de capitais: um estudo introdutório. Doutrinas Essenciais de Direito Penal Econômico e da Empresa, vol. 4, p. 697-726, Jul/2011.

VALENTE, Fernanda. Provimento 88: cartórios deverão informar à UIF suspeitas de lavagem de dinheiro. Revista Conjur, 16 out. 2019. Disponível em: https://bit.ly/2NuIMJY. Acesso em: 27 out. 2019.

 

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1 GAFI. As recomendações do GAFI. Tradução feita por Deborah Salles e revisada por Aline Bispo sob a coordenação do COAF. Disponível em: https://bit.ly/2NwZyrW. Acesso em 08 out. 2019. p 32

2 Kümpel, Vitor F.; VIANA, Giselle de Menezes. Prevenção à lavagem de dinheiro no Provimento n. 88 do CNJ. Disponível em: https://bit.ly/327QOgY. Acesso em 29 out. 2019.

3 Kümpel, Vitor F.; VIANA, Giselle de Menezes. Prevenção

4 GAFI. As recomendações do GAFI… p.31-32.

5 VALENTE, Fernanda. Provimento 88: cartórios deverão informar à UIF suspeitas de lavagem de dinheiro. Revista Conju), 16 out. 2019. Disponível em: https://bit.ly/2NuIMJY. Acesso em: 27 out. 2019.


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