Opinião & Análise

Pandemia

Freios e contrapesos e políticas públicas em tempos de Covid-19

É importante refletir sobre como práticas adotadas hoje podem se aproximar e convergir para a mesma direção

Crédito: Exército do Brasil

Que o Estado é dividido em três Poderes independentes e autônomos não é novidade para ninguém. Tampouco é novidade o fato de que inexiste hierarquia entre esses Poderes, que devem coexistir em harmonia, e que o exercício de suas funções pressupõe o autocontrole pelo próprio Poder.

Isto é, embora livre para exercer suas competências, cada Poder é limitado pelos outros. A essas noções damos o nome de sistema de freios e contrapesos (ou checks and balances).

Foi no sistema de freios e contrapesos que o Estado brasileiro se organizou, e nesse sentido podemos encontrar diversos mecanismos pensados para viabilizar o controle de um Poder pelo outro.

É o que notamos, por exemplo, na análise de constitucionalidade de leis, na possibilidade de revisão de atos administrativos por mandado de segurança, e na possibilidade que o Poder Legislativo tem de sustar atos normativos que exorbitem o poder regulamentar do Poder Executivo (CF, art. 29, V).

Com o avanço da pandemia do novo coronavírus no Brasil, não faltaram possibilidades empíricas para se observar essa dinâmica de atuação e interação entre os Poderes.

Dentre essas experiências, como profissionais de relações governamentais, e, portanto, em contato diário com a realidade normativa e regulatória brasileira nos âmbitos federal, estadual e, principalmente, municipal, destacamos o caso do regime emergencial de rodízio da cidade de São Paulo, afinal, como dizem alguns, “ninguém vive na União”.

Em 08 de maio de 2020, na tentativa de combater a disseminação do vírus, a Prefeitura de São Paulo promulgou o Decreto 59.403/2020, que implementava regime emergencial de rodízio de automóveis.

Em linhas gerais, o decreto previa que carros com placa de número par poderiam circular pela cidade somente em dias pares, ao passo que carros com final de placa ímpar poderiam fazê-lo apenas em dias ímpares.

Além disso, a norma previa a extensão da zona de rodízio do centro expandido para todas as vias do município durante as 24 horas do dia.

Apesar da boa intenção da prefeitura, a medida não foi bem recebida pelo Poder Legislativo local, resultando na proposição de ao menos três projetos de Decreto Legislativo (PDL 10/2020, PDL 11/2020 e PDL 12/2020) em menos de uma semana.

Amparados no art. 14, XIII, da Lei Orgânica do Município, que prevê a competência da Câmara Municipal para “zelar pela preservação de sua competência legislativa, sustando os atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar”, os vereadores valeram-se do PDL, tipo de proposição que regula matéria que exceda os limites da economia interna da Câmara, e que não está sujeita à sanção ou veto do Prefeito,[1] para sustar o Decreto 59.403/2020 em sua integralidade.

Nesse ponto, merecem destaque os argumentos trazidos pelos vereadores na justificativa da proposição: na justificativa do PDL 10/2020, há referência expressa sobre a inadequação da medida, sob a perspectiva formal.

De acordo com vereador Fernando Holiday (Democratas), autor do projeto, ao dispor sobre o rodízio houve extrapolação do poder regulamentar, vez que a Lei Municipal 12.490/1997 não permitiria que o rodízio de veículos fosse feito de maneira tão ampla ou com finalidade de implementação de ações de saúde. Logo, havendo interesse do prefeito de instituir tal medida, deveria ele ter enviado à Câmara um projeto de lei.

Do mesmo modo, a leitura da justificativa apresentada para a proposição do PDL 11/2020 revela preocupação da autora, a vereadora Janaína Lima (Novo), com eventual efeito autoritário da medida.

De acordo com ela, a falta de planejamento ou de estudo sobre os efeitos da implementação do regime emergencial de rodízio revelam o seu autoritarismo, o que ressalta a necessidade de controle sobre os atos da administração.

Por fim, no PDL 12/2020, de autoria do vereador Rinaldi Digilio (PSL), há expressa preocupação com os efeitos do decreto, sendo a proposição uma tentativa de solucionar os problemas da sua edição.

Dito de outra maneira, por acreditar que o decreto, ao invés de reduzir a circulação de pessoas, gerou aumento da aglomeração no transporte público, o vereador entendeu por bem interferir na própria formulação de estratégia do Poder Executivo.

Após constatar a falta de eficácia da norma, a Prefeitura revogou o decreto, em 12 de maio de 2020, por meio do Decreto Municipal 59.444/2020.

Para além de todas as discussões que podem envolver o caso, nos interessa analisá-lo pela lógica da dinâmica do sistema de freios e contrapesos. Se é certo que ao Poder Executivo compete administrar políticas públicas, gerindo as medidas de enfrentamento à pandemia, pode o Poder Legislativo agir para compelir inciativas que eventualmente exorbitem o seu poder regulamentar.

Em outras palavras, podemos dizer que o caso incita a reflexão a respeito de ponto bastante relevante da dinâmica da teoria de freios e contrapesos relacionado às interações entre os Poderes Legislativo e Executivo: o limite do controle do Poder pelo Poder.

A leitura art. 236, do Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo revela verdadeira cláusula aberta para as matérias que podem ser tratadas pela via do Decreto Legislativo, razão pela qual o controle do Poder Legislativo sobre o Executivo é frequentemente realizado por esse instrumento.

Do mesmo modo, na medida em que a Constituição Federal e a Lei Orgânica do Município preveem a possibilidade de sustação de ato que extrapole a competência regulamentar, cabe questionar: a quem cabe averiguar o avanço regulatório? Na prática, o que percebemos é o próprio Poder Legislativo delimitando a sua competência e a do Poder Executivo.

É certamente importante, nesse período de exceção, tentar inovar e encontrar medidas que auxiliem a população no combate à pandemia. Não nos propomos, aqui, a fazer juízo de valor a respeito das políticas públicas adotadas, mas, apenas a apresentar panorama da saudável relação entre os Poderes em busca de uma solução que contemple não apenas os seus interesses, mas o benefício da população como um todo.

De fato, pouco servem as normas que levam a população para a direção errada.[2] Estamos em contexto no qual a análise de impacto regulatório, que invariavelmente demanda tempo, é extremamente difícil, senão impossível.

De qualquer modo, a necessidade de tomar decisões rápidas não pode ser um freio à contínua avaliação das consequências das regulamentações propostas. Não se trata de fazer do Direito um empecilho à boa gestão pública, mas usá-lo como ferramenta para a sua melhoria, e para manter um constante sistema de freios e contrapesos entre aqueles democraticamente eleitos para direcionarem os rumos da administração pública.

O uso derivado da contratação pública é exemplo corriqueiro de medida que, apesar de controversa, pode culminar em um bem maior à sociedade, apesar de receber diversas críticas no sentido de sua inadequação, por colocar interesses difusos em patamar mais elevado do que interesses primordialmente econômicos.[3]

É forçoso lembrar que o planejamento das políticas públicas no Brasil tem como prática recorrente, em grande medida, a existência de estruturas hierarquizadas de tomada de decisões, e que, invariavelmente, essas instâncias estão distantes da implementação das ações governamentais.

Nesse sentido, enquanto o gestor de políticas públicas – seja ele influenciado pelo Executivo ou pelo Legislativo – não tiver suas ações baseadas nos desdobramentos fáticos das políticas propostas, tanto ele quanto o tomador de decisão estarão apenas implementando teorias sem atentar às potenciais consequências.

A complexidade do cenário no qual nos encontramos – em São Paulo, no Brasil e no mundo – demanda não apenas a coexistência harmônica mencionada no início deste artigo, mas a cooperação ativa, que, no sentido de efetiva governança experimentalista da administração pública, considere a realidade social, por intermédio do monitoramento das consequências dessas políticas para atingir os objetivos inicialmente estipulados.

Intercâmbio de informações, sopesamento de princípios e autonomia decisória são componentes envolvidos e que devem ser desenvolvidos em um contexto de coordenação das políticas de governo, se este almeja ultrapassar as diversas dificuldades do cenário atual.

É importante refletir a respeito da maneira como as práticas adotadas hoje, não apenas pelo governo municipal, mas também pelos parlamentares eleitos, podem se aproximar e convergir para a mesma direção.

 


[1] Conforme o art. 236, do Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo.

[2] Para maiores informações a respeito do tema, consultar artigo de Diogo Coutinho, “Legislação experimental e inovação nas políticas públicas”, publicado no JOTA. Disponível em: <https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/legislacao-experimental-e-inovacao-nas-politicas-publicas-26022019>. Acesso: 21 de maio de 2020.

[3] O poder de compra estatal é instrumento primordial para a concretização de políticas públicas. O uso ou função derivada da contratação por parte do Estado tem como objetivo, ao mesmo tempo em que supre uma demanda, tenta reduzir desigualdades, aprimorar o desenvolvimento econômico ou promover a proteção do meio ambiente. Exemplo clássico disso é a compra de papel reciclável por parte de órgãos públicos: apesar de mais dispendioso, pode ajudar a manter um ecossistema mais saudável. Mais informações a respeito do tema podem ser encontradas em obra de Marina Zago, “Poder de compra estatal como instrumento de políticas públicas?”. Disponível em: <http://www.sbdp.org.br/wp/wp-content/uploads/2019/10/Livro_Poder_compra_estatal-Marina-Zago.pdf>. Acesso: 21 de maio 2020.


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