Opinião & Análise

Pesquisa JOTA Insper

Financiadores, os ilustres atores do ambiente regulatório

Por que há ainda um considerável deficit de infraestrutura no transporte e mobilidade? Quais são os principais entraves?

Modelagem Infracast financiadores
Crédito DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S/A

A pesquisa realizada pelo Centro de Regulação e Democracia do Insper, em parceria com o JOTA, se propôs a identificar os motivos que levam (e que inibem) os investimentos em transportes e mobilidade segundo os atores do ambiente regulado de transportes e mobilidade. Foram realizadas diversas entrevistas e consultas a agentes reguladores, representantes dos órgãos de controle e do Poder Executivo central, concessionárias, financiadores e investidores, ao longo do segundo semestre de 2018.

Foi unânime entre os atores consultados o reconhecimento de que há grande interesse da iniciativa privada (nacional ou estrangeira) em investir em infraestrutura de transporte e mobilidade no Brasil. As respostas obtidas à pergunta sobre o interesse em investir em infraestrutura no país foram uníssonas.

As referências foram ao interesse da iniciativa privada nos procedimentos licitatórios promovidos pelo poder público e às experiências pessoais dos entrevistados ora como investidores, ora como financiadores das variadas nacionalidades que veem o Brasil como um mercado existente ou em potencial. Passados dois anos desde as entrevistas realizadas, se repetida a pergunta, a resposta não deve ser diferente diante da postura que o país tem assumido atualmente.

Nesse período de pandemia, o Brasil desponta no cenário mundial por sua agenda de projetos para os próximos meses, como medida para impulsionar a retomada de investimento e crescimento econômico.

Nas respostas, o principal fator de atração dos investimentos foi a rentabilidade esperada nesses negócios, buscando retornos expressivos em comparação a outros mercados de infraestrutura e de transportes em outros países. Outros motivos mencionados seriam o potencial de crescimento do país, o grande mercado consumidor e, fundamentalmente, a percepção de que há muitas oportunidades, materializadas em ativos com preço baixo.

Se isso é verdade, por que, então, há ainda um considerável déficit de infraestrutura no transporte e mobilidade? Quais são os principais entraves à expansão e ao desenvolvimento desses setores?

As percepções mais fortemente identificadas como entraves ao investimento privado em transporte e mobilidade no Brasil foram essencialmente três. Nossas conclusões decorrem de questionário com perguntas abertas, em que os respondentes elencaram os principais entraves a investimentos de forma espontânea.

O primeiro entrave reconhecido diz respeito à fonte de recursos para investir em infraestrutura. Há consenso entre os entrevistados de que há escassez de recursos públicos para suprir a demanda por infraestrutura de transporte e mobilidade no país. E o Relatório Infra 19 do Projeto Infra 20381 ratifica tal percepção: para a melhoria da colocação do país até a 20ª colocação no pilar “infraestrutura” do Global Competitiveness Index 4.0 (GCI) do Fórum Econômico Mundial, os investimentos necessários “são da ordem dos 3 trilhões de reais nos próximos 19 anos, além do que já seria realizado em um cenário tendencial, de ordem de grandeza semelhante”. Essa percepção generalizada de todos os consultados justificaria o esforço em aperfeiçoar as modelagens adotadas nas concessões comuns e em PPPs (concessão administrativa e patrocinada) para viabilizar a realização de investimentos pela iniciativa privada nacional e internacional.

Os aspectos que tocam as condições creditícias e de gestão da taxa de câmbio pelas concessionárias também foram apontados como os segundos entraves. Ainda em 2018, quando as entrevistas e consultas foram realizadas, despontou de maneira quase unânime entre as percepções consultadas a capacidade de as concessionárias obterem crédito para fazer frente aos investimentos exigidos nos contratos de concessão, o que é agravada pela questão cambial.

Naquela época não houve consenso sobre como os contratos deveriam lidar com a questão da taxa de câmbio. Se a criação de mecanismos que permitam a mitigação desse efeito cambial adverso foi alternativa percebida como positiva pela grande maioria dos consultados, ela também foi fortemente rechaçada por outros. Aqueles entrevistados que descartaram qualquer mecanismo público de mitigação desse risco apontaram que o estabelecimento de algum tipo de mitigação acabaria aumentando o custo do ativo a ser licitado e, com isso, tarifas mais elevadas para o usuário no longo prazo.

Para resolver esta questão, o Estado de São Paulo de maneira pioneira se valeu de mecanismo bastante interessante de compartilhamento do risco cambial em projetos recentes de concessão de rodovia (PiPa – Piracicaba Panorama). Caso a concessionária busque financiamento em moeda estrangeira e na hipótese de desvalorização do Real frente à moeda estrangeira, o poder público concede desconto na outorga ou na contribuição variável devida pela concessionária ao Poder Concedente.

Por fim, o terceiro entrave é a atuação das agências reguladoras e a insegurança jurídica quanto às decisões regulatórias.

Como abordado em “Agências reguladoras e interferência política: o que fazer?” é quase unânime entre as percepções registradas na pesquisa que as agências reguladoras sofrem interferência política do Poder Executivo central ou, até mesmo, do Poder Legislativo na sua atuação, e esse fator afeta sensivelmente a decisão de investimento dos agentes privados.

O resultado da pesquisa aponta que as agências reguladoras e seu funcionamento, tal como percebido pelos consultados, acabam por aumentar os custos de transação para o particular. Nessa linha de raciocínio, as agências passam a ser apenas mais um intermediário até o efetivo tomador de decisão. Assim, na sua inexistência, seria possível restringir a interface com o poder público a apenas um agente (o poder concedente “original”, pessoa política identificada pela Constituição Federal como titular dos serviços e infraestrutura objeto da concessão).

Por outro lado, o fato de a interferência política parecer ser algo consolidado na percepção dos entrevistados, pode provocar reflexões sobre a conveniência de haver tal interferência para a iniciativa privada. Por exemplo, há uma vasta literatura que trata das ideias de conexões políticas e Revolving Doors em ambientes regulatórios2.

Muitas vezes o que a iniciativa privada busca não é necessariamente a captura das agências ou favoritismo, mas uma melhor interlocução com o poder público para resolver problemas, principalmente, de execução contratual. Apesar da possibilidade de trazer maior eficiência ao processo regulatório, nem sempre essa aproximação entre agentes público e privado se dá de forma totalmente transparente. Assim, esta situação pode gerar sinais ambíguos aos stakeholders, aumentando a incerteza do ambiente regulatório.

Vale pontuar mais uma vez que os agentes consultados não têm a ingenuidade de idealizar as agências reguladoras como instâncias decisórias puramente técnicas ou formadas por uma burocracia capaz de controlar as decisões por vezes irracionais do corpo político. Nem foi esse o propósito da criação das agências, cuja origem concebeu estruturas técnicas que mesmo enfrentando intervenção política seriam autônomas e incumbidas de minimizar falhas de mercado e regular a prestação de serviço em regime de monopólio natural ou quase natural3.

Fora a interferência política nas agências reguladoras, os outros entraves estão relacionados a aspectos relacionados a recursos a serem levantados para fazer frente aos investimentos.

Para superar esses gargalos é preciso contar com a presença dos ilustres financiadores.

Nem sempre os financiadores receberam a atenção devida do Poder Executivo central e das agências reguladoras ao longo da execução contratual ou mesmo na modelagem jurídico-econômica dos projetos de infraestrutura. Foi, em 2015, com a alteração da Lei 8.987/1995 pela Lei 13.097, que foi permitida a possibilidade de o contrato de concessão prever que o poder concedente autorizará a assunção do controle ou da administração temporária da concessionária por seus financiadores para promover sua reestruturação financeira e, acima de tudo, assegurar a continuidade da prestação dos serviços. Antes disso, a participação dos financiadores na concessão, inclusive quando ela não ia bem, poderia ser questionada.

Mais uma vez, o Estado de São Paulo tem experiência exitosa ao criar documento de referência para disciplinar a relação entre credor e concessionária, com as devidas autorizações da agência estadual (ARTESP) – o acordo tripartite. Anexo à minuta de contratos de concessão dos principais projetos do Estado, ele permite antecipar discussões sobre pontos importantes para o relacionamento dessas três partes como, por exemplo, os os procedimentos preparatórios para o exercício dos chamados step-in rights pelos financiadores na hipótese de inadimplemento do contrato pela concessionária.

Na percepção dos consultados na pesquisa, para a superação de pelo menos dois dos três entraves (origem de recursos e condições creditícias), é preciso envolver os financiadores nas discussões sobre regulação, modelagem dos contratos de concessão e execução contratual. Esse parece ser um caminho sem volta para as concessões.


Episódio desta semana do ‘Sem Precedentes‘, podcast sobre STF e Constituição, analisa a judicialização precoce da vacinação contra a Covid-19 no STF. Ouça:

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1 O Infra 2038 é um movimento iniciado em agosto de 2017 no encontro anual de líderes da Fundação Lemann, que tem como propósito colocar o Brasil, até 2038, entre os 20 primeiros países no pilar “infraestrutura” do Global Competitiveness Index 4.0 (GCI) do Fórum Econômico Mundial (avanço de 53 posições a partir de 2017).Para saber mais, acesse: https://www.infra2038.org/

2 Para mais detalhes sobre esta literatura ver Albalate et al., 2017; Edwards e Waverman, 2006; Engel, Fischer e Galetovic, 2006; Hauge, Jamison e Prieger, 2012.

3 BRESSER PEREIRA, L. C. “A reforma do estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle”, Caderno 1, Brasília: Ministérios da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997.


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