Opinião & Análise

AGU

Externalidades do cigarro: quem paga essa conta?

Em 1998, fabricantes de cigarros obrigaram-se nos EUA a compensar perpetuamente os gastos com saúde pública

registro, cigarro
Crédito: Pixabay

Ação civil pública recentemente ajuizada pela AGU pede a responsabilização de produtoras de cigarros pelos gastos da União com o tratamento de doenças relacionadas ao tabagismo.1 Num momento em que grassa um discurso ultraliberal que propõe redução drástica do intervencionismo estatal, este pedido e seus fundamentos suscitam uma importante reflexão sobre o papel do Estado diante da necessidade de encontrar soluções para as externalidades negativas decorrentes de atividades de risco.

É certo que o dinamismo empresarial, constantemente impulsionado por novas tecnologias e pela globalização do comércio, resulta na oferta de uma enorme gama de produtos e serviços. É igualmente correto afirmar que esse mesmo dinamismo vem propiciando, no curso da história, um impressionante incremento do bem-estar material da população nos países onde prospera o sistema capitalista.

Mas não podemos nos limitar a louvar as virtudes da livre iniciativa: é preciso identificar e propor soluções para as consequências indesejáveis que sempre acompanham o progresso econômico. Daí a importância do papel regulador do Estado na correção das falhas de mercado, utilizando criteriosamente as ferramentas legais para, sem prejudicar os benefícios econômicos da livre iniciativa, eliminar ou minimizar as imperfeições verificadas.

A liberdade para empreender, portanto, deve ser pautada por um sistema legal capaz de impor à iniciativa privada, de forma razoável e proporcional, as responsabilizações e restrições cabíveis sempre que identificadas situações prejudiciais à livre concorrência, ao meio ambiente, aos direitos dos consumidores, etc.

É por meio dessa intervenção preventiva e/ou compensatória – agindo sempre com precisão cirúrgica para não afetar indevidamente a liberdade dos agentes econômicos – que o Estado concilia a livre iniciativa com os ditames da justiça social e atua no sentido de construir uma sociedade justa e solidária, dando concretude às diretrizes dos arts. 3º e 170 da CF.

Nesse contexto, atenção especial merecem as chamadas externalidades negativas, aqueles custos impostos a terceiros pela produção e oferta de bens e serviços. Uma vez que em determinadas situações não se verificam apenas externalidades positivas (geração de empregos, recolhimento de tributos, etc.), imprescindível a intervenção estatal para evitar que as consequências prejudiciais da atuação empresarial sejam suportadas pela sociedade, com a iníqua privatização do lucro bancada pela socialização do prejuízo.

A produção de externalidade negativa pode ser inerente a determinada atividade (como em casos em que há descarte de resíduos sólidos ou emissão de CO2 tecnologicamente inevitáveis) ou eventual, em atividades que envolvam riscos (como nos rompimentos das barragens em Mariana e Brumadinho).

Há décadas o Brasil vem adaptando seu ordenamento jurídico para fazer frente às externalidades negativas ambientais.

A CF determina que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. Significativa é a Política Nacional de Resíduos Sólidos, instituída pela Lei 12.305/10, pois, além do poluidor-pagador, adota também outros relevantíssimos princípios, como o do desenvolvimento sustentável e o da visão sistêmica na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública (nítida, aqui, a preocupação em ir além da sustentabilidade ambiental apenas).

Porém, quando uma externalidade negativa exige gastos públicos para ser sanada, cumpre ao Estado cobrar diretamente do responsável o respectivo reembolso: a empresa privada geradora desta externalidade deve assumir as despesas necessárias para impedir ou remediar os efeitos do seu empreendimento, internalizando esses custos, de modo a evitar que o ônus recaia sobre os cofres públicos como prejuízo. Empurrar essa conta para o contribuinte é enriquecer sem causa; é irresponsabilidade social suprema, e cabe ao Estado zelar pela integridade do erário buscando a devida compensação.

Exemplo de cobrança de reembolso por externalidade negativa vem da Lei 8.213/91, que prevê a propositura de ação regressiva pela Previdência Social contra os responsáveis nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva (art. 120).

Por vezes, no entanto, a busca da equidade exige ir além, impondo-se mesmo a responsabilização objetiva quando a externalidade negativa for intrínseca a determinada atividade econômica, sobrevindo como consequência certa e inevitável. E aqui ninguém supera a indústria do tabaco, produto cujo uso a própria CF admite ser geradora de malefícios (art. 220, § 4º).

De fato, além de causar dependência patológica (o vício em nicotina é uma síndrome, considerada um transtorno mental e comportamental pela CID 10: F17.2), o cigarro provoca 156 mil mortes e uma perda econômica estimada em R$ 56,9 bilhões ao ano no Brasil (INCA, 2015).

Ou seja, o cigarro é como uma barragem rompida há décadas, vazando constantemente seus rejeitos nos pulmões de milhões de brasileiros e gerando um prejuízo bilionário para os cofres públicos.

Tão evidente é o nexo causal entre o tabagismo e o advento de doenças – e, portanto, tão flagrante sua externalidade negativa – que em 1998 (ou seja, há mais de vinte anos), em virtude de acordo, os fabricantes de cigarros obrigaram-se nos EUA a compensar perpetuamente os gastos com saúde pública, pagando US$ 206 bilhões para 48 estados somente ao longo dos 25 anos iniciais. Nada mais justo que esse pagamento seja feito também no Brasil, ainda que tardiamente.

O CC prevê que as empresas respondem independentemente de culpa pelos danos causados pelos produtos postos em circulação (art. 931). Prevê ainda que haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem (art. 927, par. ún.).

Ora, os custos sanitários não são danos causados pelos cigarros postos em circulação? A atividade normalmente desenvolvida pelos fabricantes de cigarros não implicam, por sua natureza, risco para os direitos de outrem?

A ratio que inspira o Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por veículos automotores de via terrestre (DPVAT) oferece um excelente exemplo da aplicação da responsabilidade civil objetiva em prol da solidariedade social diante de externalidade negativa em atividade de risco. Agindo como solução em prol das vítimas de acidente de trânsito, o seguro DPVAT “tem por escopo a proteção social da coletividade diante do crescente risco decorrente da circulação de veículos. Esse risco, quando convertido em evento danoso, acarreta a responsabilidade objetiva de indenizar.

É essa responsabilidade que concretiza o princípio constitucional da solidariedade, que impõe o dever de amparo àqueles que por infortúnio se tornaram vítimas do incidente e a obrigação de facilitar-lhes o acesso à indenização devida”.2

Assim como a indenização para as vítimas de acidentes automobilísticos (vistos aqui como externalidade negativa do uso de veículos) é garantida por um seguro cujo prêmio é pago pelo conjunto de proprietários de veículos (art. 5º do Decreto nº 61.867/67), o pagamento de ressarcimento pelas tabaqueiras, objetivamente responsabilizadas, implica em transferir às próprias empresas – e, no final das contas aos próprios fumantes, pelo repasse desse custo ao preço do cigarro – o ônus de sua externalidade negativa.

Ou seja, o custeio do acesso das vítimas do tabagismo aos serviços de saúde prestados pelo SUS (universal, nos termos da Lei 8.080/90, art. 7º, inc. I) deve ser suportado pelas empresas que lucram com esta atividade e, indiretamente, pelos próprios fumantes. Nessa lógica, a licitude das atividades (v.g., propriedade de veículos e fabricação de cigarros) e a culpa pelos danos são irrelevantes: o que importa é garantir o atendimento às vítimas custeado por quem dá causa às externalidades, através da responsabilização objetiva.3

A assunção dos custos pelos fabricantes, por meio da responsabilização objetiva, significa, portanto, a prevalência do princípio da solidariedade (CF, art. 3º, I). Conforme lição de Maria Celina Bodin de Moraes, a responsabilidade objetiva diz respeito à concepção de justiça distributiva, pronunciando-se sobre a repartição dos bônus e dos ônus e funcionando como uma espécie de “seguro coletivo”.4

No atual estágio do Capitalismo, a defesa do liberalismo econômico não pode desconsiderar a necessidade de encontrar fórmulas equitativas e solidárias para enfrentar as externalidades negativas decorrentes das atividades empresariais de risco. Insistimos, pois, que empurrar a conta para o contribuinte é enriquecer sem causa, é irresponsabilidade social inaceitável.

Curioso observar, por fim, que não há nada de novo sob o sol, pois a solução para problema tão atual acaba vindo da fórmula milenar de equidade “ubi emolumentum, ibi onus”:  quem aufere os benefícios (lucros) deve suportar os incômodos ou riscos.

 

 

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1 Processo no 5030568-38.2019.4.04.7100 da 1ª Vara da Justiça Federal de Porto Alegre.

2 STF, ADI 1003, Relatora:  Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2018.

3 Arnaldo Rizzardo bem explica a ratio: ao afirmar que o seguro constitui “um requisito mínimo de solidariedade, atribuído àqueles que colocam em risco a pessoa e os bens dos seus semelhantes, no exercício de uma atividade, ou utilização de veículos” (A reparação nos acidentes de trânsito. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 220-222, apud STF, ADI 1003, voto proferido pela Min. Cármen Lúcia).

4 Bodin de Moraes, Maria Celina. Risco, solidariedade e responsabilidade objetiva, in RT 854 – dezembro de 2006, p. 20.


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