Opinião & Análise

Contratos

Empurrando concessões com a barriga

A relação das renovações de contratos de concessão com o custo de oportunidade e a alocação de risco de demanda.

concessões
Rodovia BR-316/AL, Trecho Carié - Canapi / Crédito: Beth Santos/Secretaria Geral da PR

Recentemente, o IPEA organizou instigante seminário sob o título “Expansão de Capacidade nos Contratos de Concessão de Rodovias: Uma Contribuição para a Formulação de Políticas Públicas”. Tratou-se da apresentação de artigo homônimo formulado por 4 membros do IAG da PUC-RJ, especialistas no assunto. Entre o auditório do Rio e a sala de videoconferência do IPEA Brasília, estavam presentes grandes pensadores brasileiros do tema e membros do governo atual que atuam sobre as concessões, ou seja, os próprios formuladores das políticas públicas em questão.

O artigo apresentado mostrou-se muito interessante, ainda que se possam questionar algumas hipóteses adotadas, como a de que o risco de demanda se manifesta com a previsibilidade de um movimento browniano – mas isso é papo para acadêmicos. O que mais impressionou no seminário, no entanto, foi o rico debate ocorrido ao final, norteado pela interpretação que se deu aos resultados do artigo, para fins de política pública.

A ideia básica do artigo é a de que um concessionário não possui interesse em fazer investimentos vultosos quando seu contrato de concessão se aproxima de seu término. Perto do final do contrato, um choque positivo de demanda – quando por exemplo se projetou que 100 mil carros passariam por uma rodovia todo mês mas na prática são 200 mil – não induz os investimentos necessários, pois não haveria tempo hábil para o concessionário amortizar o investimento feito. Daí advêm as propostas de política pública do artigo: estender o prazo de concessão, ainda que condicional ou mesmo proporcional a investimentos feitos perto do final do contrato. O artigo traz propostas interessantes e inteligentes para vincular o prazo extra ao volume e momento do investimento realizado, que merecem aprofundamento acadêmico.

Todos os presentes se mostraram muito simpáticos aos resultados e também à implicação para a política pública de se estender o prazo da concessão. Inclusive, como é amplamente conhecido, a renovação de contratos de concessão vem se tornando uma prática bastante comum nos últimos anos no Brasil, e está também em alta no radar dos formuladores da política de infraestrutura do governo atual (ou mesmo dos governos atuais, incluindo-se aí estados e até municípios). As primeiras concessões brasileiras, do início dos anos 90, por prazos de 25 ou 30 anos começaram a vencer e algo precisa ser feito a respeito. A solução de simplicidade para o poder público é, simplesmente, renovar. A discussão paira por vezes apenas no “por quanto tempo mais?”.

Duas preocupações motivaram a intervenção deste professor já no final do debate no IPEA, e também motivam este artigo. A primeira é que renovar concessão não é sem ônus – apesar de parecer como tal para muitos dos presentes, inclusive atuais formuladores de política pública. Esta solução de simplicidade, ainda que com contrapartidas em termos de investimentos ou mesmo em direitos de outorga que revertam aos cofres públicos, nunca é sem ônus. E a fundamentação básica é o conceito de custo de oportunidade, ou seja, ainda que renovar não onere os cofres públicos – inclusive se economizam os gastos de realizar nova licitação – se está deixando de ter um ganho. E este ganho potencial é o próprio fundamento para que as concessões tenham prazo finito. Em 20, 25 ou 30 anos, muita coisa muda: a tecnologia evolui, velhos players somem, novos players surgem etc. As concessões não são por prazos ainda maiores (nem tampouco infinitas) justamente para permitir a substituição da empresa incumbente por um novo concessionário eventualmente mais eficiente – e esta maior eficiência se reverte em maior direito de outorga aos cofres públicos, melhor serviço à população, pedágios mais baratos etc. Claro que é possível que o concessionário incumbente participe e eventualmente ganhe de novo sua mesma concessão, mas eliminar a realização de nova concorrência do ponto de vista econômico é dar de presente um monopólio para uma empresa privada (possivelmente menos eficiente) em detrimento do erário e da população. Sob o prisma jurídico, a lei 8666 apesar de suas alterações permanece taxativa: a licitação deve ser a regra na concessão de serviços públicos. A lei reconhece que abrir mão dela é jogar fora a possibilidade de concorrência, e isso inequivocamente traz ônus significativo para a sociedade Então não se há de dizer que renovar concessões não custa nada aos cofres públicos ou ao contribuinte.

A segunda preocupação é que todo o artigo e todo o debate que se seguiu partem de uma premissa simplesmente falsa: a de que o Estado deve de alguma forma participar do risco de demanda. A literatura econômica e mesmo a jurídica, e também a prática jurídica nacional, são uníssonos: TODOS reconhecem que risco de demanda é do concessionário. Isso faz todo o sentido no que tange a Análise Econômica do Direito. É o concessionário quem conhece melhor o seu business (do que o governo), é ele quem está mais perto no dia-a-dia, monitorando a demanda etc. Sobre o poder concedente recaem uma série de outros riscos, como por exemplo novas exigências burocráticas, revogação de uma licença ambiental, alteração de traçado por uma outra necessidade do Estado etc. Estas e tantas outras possibilidades dão causa a pedidos razoáveis de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato. Risco de demanda, sabidamente, não. Se o projeto original previa 100 mil carros/mês, mesmo estando este dado no edital, não pode o Estado se comprometer a isso e assim ter uma obrigação de indenizar caso a demanda seja menor. Nem pode o Estado ser obrigado a fazer qualquer ajuste no contrato de concessão – como estendê-lo ou permitir um aumento do pedágio – caso a demanda seja de 200 mil/mês e isso gere a necessidade de uma nova ponte ou alargamento da pista, por exemplo. Em suma, o risco de demanda é o risco clássico que cabe ao prestador do serviço – e que ele embute no preço que oferece no leilão. Caso contrário, é o Estado – e em última instância nós contribuintes – quem garantirá todo o risco do negócio.

Ainda que a ideia de estimular investimentos seja muito bem-vinda, surpreende que a sua origem (no debate realizado) esteja num choque de demanda em contrato de concessão pré-existente, e não em propostas para investimentos genuinamente novos. E surpreende ainda mais que a solução aventada e bem-vinda aos olhos de autoridades seja renovar os contratos de concessão que estão se aproximando de seus términos. Pode parecer simples e sem ônus, mas não é. E a Teoria Econômica básica já nos ensinou isso há muito tempo.


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