Opinião & Análise

Reforma tributária

A igualdade como ingrediente para a Reforma Tributária

Participação social e democratização do debate

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Entre as proposições que despontam como possíveis soluções para as crises política e econômica pelas quais o Brasil está passando, a Reforma Tributária é, provavelmente, a que pode promover mudanças estruturais mais profundas na sociedade brasileira.

Talvez por isso o tema seja também um dos mais persistentes do debate político-constitucional brasileiro, cuja importância só é comparável ao profundo desacordo existente entre os participantes desse debate sobre o tipo de reforma que devemos realizar.

Não obstante, os advogados Tércio Chiavassa e Mariana Monte Alegre Paiva sustentaram recentemente, neste periódico, um certo otimismo em relação à reforma que vem sendo discutida desde o início do Governo Temer. Celebram o fato de que as ideias fundamentais da proposta “não estão mais vindo apenas do Governo Federal, mas sim da sociedade”.[i]É essa participação social, segundo os autores, que constitui o “novo ingrediente” da Reforma Tributária que será discutida nos próximos meses no Congresso Nacional.

Há razões relevantes, no entanto, para receber com desconfiança esse diagnóstico dos ilustres advogados, pois as condições para a realização de um debate adequado sobre um tema dessa importância não estão presentes no debate político contemporâneo. Para que o diálogo com a sociedade pudesse de fato ter algum efeito positivo, ao menos duas circunstâncias deveriam estar presentes: de um lado, todos os setores da sociedade deveriam ser escutados; de outro lado, todas as premissas teóricas e empíricas das propostas colocadas em discussão deveriam ser livremente escrutinadas.

Acredito, no entanto, que nenhuma dessas duas condições está presente, e creio que infelizmente essa ausência está comprometendo a legitimidade das propostas que estão sendo avaliadas para a tão necessária reforma do nosso sistema tributário. Procurarei, nas linhas que se seguem, fornecer alguns elementos para justificar esse ceticismo.

Inicialmente, surpreende-me que o único exemplo de “participação da sociedade” que os autores tenham conseguido mencionar seja a discussão realizada por um grupo de “7 grandes empresas no âmbito do Conselho de Cidadania Fiscal (CCF)” que pretendem, como ponto central da proposta, a criação de um único imposto sobre o consumo.[ii]

Há razões para se desconfiar do efeito positivo dessa participação, a não ser que iguais canais fossem abertos para todos os contribuintes e todos os afetados pelas perdas de arrecadação que tal reforma pudesse gerar. Uma discussão sobre reformas na tributação não deve ser restrita aos grandes contribuintes, mas deve envolver também os pequenos empresários, os assalariados, os sindicatos, as universidades, os pensionistas, os movimentos sociais etc. Numa comparação grosseira, restringir esse debate aos grandes contribuintes seria como dizer que a participação de presidiários na discussão de uma reforma do sistema penal é suficiente para uma “ampla discussão social”.

A questão do regime da tributação, além de ser um tema de interesse para realizar ajustes nas contas públicas e estimular a economia, conecta-se com o tema mais antigo da Filosofia Política, que é a legitimidade do Poder Estatal e a própria questão da cidadania e da obrigação moral de obedecer ao direito. Nesse sentido, é legítimo a todo e qualquer contribuinte perguntar: que razão temos para pagar tributos? Com que autoridade moral pode o Estado exigir que suportemos fielmente os encargos das obrigações tributárias que a comunidade pretende exigir de nós? A quem deve ser imposta essa obrigação? E, fundamentalmente, quanto é justo exigir de cada um dos membros dessa comunidade?

Existem várias respostas possíveis a essas perguntas, mas como não disponho de muito espaço assumirei que devemos rejeitar as propostas fundadas apenas no individualismo e no interesse egoísta de cada cidadão. Assumirei uma das respostas possíveis, que sustenta que legitimidade da tributação implica, como explica o filósofo Ronald Dworkin, a aceitação do princípio do igual respeito e consideração por todos os cidadãos sobre os quais o Estado reivindica autoridade, sendo essa uma premissa indispensável para iniciar qualquer discussão sobre reforma tributária. Nesse sentido, sustenta o autor: “eu não posso ter qualquer obrigação [tributária] em relação a uma comunidade que me trate como um cidadão de segunda classe”.[iii] Para exigir com legitimidade o pagamento de tributos o governo deve, pois, criar um esquema de direitos e obrigações em que “o impacto das políticas na vida de cada cidadão seja igualmente importante”.[iv]

Em suma, as premissas distributivas da proposta de reforma tributária a ser aprovada devem ser visíveis para todos os interessados no resultado dessa reforma, que são na prática todos os cidadãos que vivem na nossa comunidade política.

Sem embargo, essa discussão filosófica abstrata é estéril se não tomar em conta as premissas empíricas sobre as quais se construíram os modelos tributários oferecidos à população. E é esse ponto que eu considero o mais grave das propostas apresentadas pelas 7 grandes empresas do CCT e pelos partidos que constituem a coalizão de apoio ao Governo Federal.

Essas propostas tomam como incontroversa, por exemplo, a premissa de que a denominada PEC do teto dos gastos era “indispensável” e de que o “ajuste fiscal” necessário para equilibrar as contas públicas tenha que ser feito por meio de corte de despesas com direitos e serviços públicos.[v] Dão por assentado, igualmente, que o Brasil tem uma “enorme carga tributária” e que essa carga tributária é suportada por toda a sociedade. O grande problema do direito tributário estaria nos denominados impostos sobre o consumo, onde seria urgente imprimir maior “racionalidade” através de uma legislação capaz de garantir “mais clareza, simplicidade e segurança jurídica”, por meio da extinção de vários tributos como o IPI, o ICMS, o ISS, o PIS e a COFINS, os quais deveriam ser substituídos por um imposto único sobre o consumo.

O aparente senso comum em torno dessa proposta não passa, no entanto, de uma vulgata neoliberal.

A denominada PEC do teto, já convertida em Emenda Constitucional, só pode ser considerada “indispensável” caso se admita como conditio sine qua non que em nenhuma hipótese será admitido, para quem quer que seja, um aumento na tributação. Em outras palavras, se supusermos que os encargos do déficit fiscal devem ser suportados pelos beneficiários de serviços públicos, e não pelos contribuintes que estão submetidos a uma tributação aquém de sua capacidade contributiva. Pouco importaria, por exemplo, que o lucro líquido do Banco Itaú em 2015 tenha ultrapassado R$ 23,8 Bilhões[vi] ou o custo total do Bolsa-Família no mesmo ano, atendendo a mais de 14 milhões de pessoas, tenha ficado aquém de R$ 27 Bilhões.[vii]

Os efeitos dessa PEC são perversos. A título de exemplo, uma simulação realizada por Emílio Chernavsky, doutor em economia pela USP, e Rafael Dubeux, doutor em relações internacionais pela UNB, concluiu que se o limite de gastos proposto na PEC tivesse sido introduzido em 1996, “congelando os gastos em termos reais para os anos seguintes nos valores daquele ano, os gastos totais realizados dezoito anos depois, em 2014, seriam 55% menores do que efetivamente foram”.[viii] Os gastos em saúde e educação, por exemplo, seriam hoje 61% e 62% menores do que os atuais.[ix] De modo semelhante, um estudo da Pró-Reitoria de Planejamento da Universidade Federal de Minas Gerais, uma das mais conceituadas do país, demonstrou que em dez anos de aplicação da Emenda o seu orçamento estaria reduzido quase pela metade. Se a PEC tivesse sido aplicada em 2006, o orçamento no ano de 2015 seria reduzido de R$ 192.594.933,27 para R$ 101.947.577,94, implicando uma perda de mais de R$ 90 milhões.[x]

Como se vê, o argumento de que a PEC do Teto é “indispensável” só teria plausibilidade se assumíssemos que a conta da crise financeira deve ser paga pelos milhões de cidadãos que precisam dos serviços públicos, dos benefícios previdenciários e da assistência social para sobreviver, e que seria um imperativo moral inexorável que nenhuma parte desse encargo fosse assumido, por exemplo, pelos acionistas que receberam dividendos das “7 grandes empresas” que propuseram o imposto único sobre o consumo.

No mesmo sentido, o mantra de que a carga tributária nacional é “enorme” e “suportada pela sociedade” não passa de uma falácia. De um lado, dados da Receita Federal demonstram que a Carga Tributária Bruta do Brasil está em pouco mais de 32% do PIB,[xi] o que está na verdade abaixo dos 34,3% que constituem a média dos países da OCDE.[xii]

De outro lado, beira o absurdo sustentar que no Brasil essa carga seja suportada “pela sociedade”, na medida em que os analistas não divergem ao concluir que o sistema tributário brasileiro é regressivo e provavelmente ostenta o vergonhoso título de mais desigual do mundo. Quem suporta essa carga não são os mais ricos, mas sim os pobres que sofrem os ônus financeiros da tributação sobre o consumo.[xiii]

No que atine às desigualdades no sistema tributário brasileiro, estudos recentes apontam que o Brasil atinge níveis preocupantes de concentração de riqueza e desigualdade social. Confirma-se o status do Brasil como “um dos países mais desiguais do mundo, com níveis de concentração de riqueza sem iguais em qualquer lugar”;[xiv] sustenta-se que os “altos níveis de desigualdade de renda no Brasil são uma consequência direta da concentração de renda no topo da sociedade, ou seja, entre os mais ricos”, e sempre estiveram em patamares preocupantes apesar das variações históricas que podemos encontrar nas últimas nove décadas.[xv] Pode-se sintetizar as principais conclusões dos estudos empíricos e econômicos realizados nos últimos anos nas seguintes asserções dos pesquisadores do IPEA Sérgio Wulff Gobetti e Rodrigo Octávio Orair:

“1) A concentração de renda brasileira supera qualquer outro país com informações disponíveis. O décimo mais rico apropria-se de metade da renda das famílias brasileiras (52 por cento), o centésimo mais rico algo próximo a um quarto (23,2 por cento) e o milésimo mais rico chega a um décimo (10,6 por cento), índices que ultrapassam os limites considerados toleráveis para as sociedades democráticas, segundo Piketty (2014). Mas o que realmente chama a atenção é que o meio milésimo mais rico concentra 8,5 por cento da renda, nível superior ao da Colômbia (5,4 por cento), que é um país extremamente desigual, quase três vezes maior que o do Uruguai (3,3 por cento) e o do Reino Unido (3,4 por cento) e cinco vezes maior que o da Noruega (1,7 por cento)”.[xvi]

São dados estarrecedores, que revelam uma corrupção moral de todo o sistema tributário e deveriam levar a um enfrentamento real das causas dessa desigualdade, que residem em fatores como a inexplicável desoneração do imposto de renda sobre os dividendos, que permanecem isentos e podem ser livremente remetidos para o exterior. Como explicam os autores,

“Os brasileiros super-ricos pagam menos imposto, em proporção da sua renda, que um cidadão típico de classe média alta, sobretudo o assalariado, o que viola o princípio da progressividade tributária, segundo o qual o nível de tributação deve crescer com a renda. Cerca de dois terços da renda dos super-ricos (meio milésimo da população) está isenta de qualquer incidência tributária, proporção superior a qualquer outra faixa de rendimentos. O resultado é que a alíquota efetiva média paga pelos super-ricos chega a apenas 7 por cento, enquanto a média nos estratos intermediários dos declarantes do imposto de renda chega a 12 por cento. (…) Essa distorção deve-se, principalmente, a uma peculiaridade da legislação brasileira: a isenção de lucros e dividendos distribuídos pelas empresas a seus sócios e acionistas. Dos 71 mil brasileiros super-ricos, cerca de 50 mil receberam dividendos em 2013 e não pagaram qualquer imposto por eles”.[xvii]

Sem contar, ainda, a baixa tributação que o Brasil realiza sobre aqueles que simplesmente nada fizeram para construir suas fortunas, dependendo inteiramente da loteria natural. Os ganhos financeiros, por exemplo, são tributados muito abaixo dos salários, variando entre 15% e 20%, e as heranças, por sua vez, são transmitidas com alíquotas insignificantes para as gerações futuras (em média 4%).

Nada disso é objeto de consideração na Reforma Tributária que se pretende aprovar. O que se propõe, sempre, é eliminar impostos, sem saber ao certo como essas receitas estatais serão compensadas.

A proposta de um imposto único como o VAT, por exemplo, poderia ter algumas vantagens se ela fosse apresentada de maneira responsável, constituindo talvez um antídoto para a gravíssima guerra fiscal em que se encontram os Estados da Federação. Sem embargo, diante da indiferença em relação aos mais pobres por parte dos autores dessa proposta, é de se desconfiar dessa proposição. Consigo imaginar pelo menos dois grandes riscos de médio prazo. O primeiro é um esvanecimento das receitas próprias dos Estados e Municípios que compõem a Federação, de modo que cada vez mais esses entes federativos se tornem dependentes da União e incapazes de apurar, gerir e controlar os recursos que deveriam ser próprios deles. Diante do histórico de conflitos federativos no Brasil e de controle da União sobre as finanças dos Estados e Municípios, esse risco não pode ser desconsiderado. O segundo é uma desvinculação definitiva da receita dos tributos que hoje possuem uma destinação à seguridade social, como é o caso do PIS e da COFINS. O fim dessas contribuições representaria o fim da regra constitucional que assegura uma parte importante dos recursos da seguridade social e que dá concretude ao princípio da solidariedade no âmbito da previdência, da saúde e da assistência social.

Diante do pacote de destruição de direitos que o atual governo não-eleito vem propondo e implementando no Congresso Nacional, pouco se pode esperar de qualquer Reforma Tributária nos próximos meses, senão o aumento da vergonhosa desigualdade e da indiferença por parte das elites que ditam o tom e o teor das recentes propostas de Reforma Constitucional.

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[i] Chiavassa, Tércio; Paiva, Mariana Monte Alegre, “Um novo ingrediente para a reforma tributária”. In: https://www.jota.info/artigos/um-novo-ingrediente-para-reforma-tributaria-16022017.

[ii] Ver, em especial: http://ccif.com.br/.

[iii] Dworkin, Ronald. “Taxes and Legitimacy”. In. Id., Is Democracy Possible Here? Princeton: Princeton University Press, 2006, p. 97.

[iv] Idem, ibidem.

[v] Op. cit., n. 1.

[vi] Ver: Banco Itaú – 4T16 – Análise Gerencial da Operação e Demonstrações Contábeis Completas. Disponível em: https://www.itau.com.br/_arquivosestaticos/RI/pdf/pt/IRR31122016.pdf?title=An%C3%A1lise%20Gerencial%20da%20Opera%C3%A7%C3%A3o%20e%20Demonstra%C3%A7%C3%B5es%20Cont%C3%A1beis%20Completas%20(BRGAAP)%20-%204T2016.

[vii] Ver: http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/12421 .

[viii] http://jornalggn.com.br/noticia/o-limite-aos-gastos-publicos-na-construcao-do-estado-minimo.

[ix] Idem, ibidem.

[x] https://www.ufmg.br/online/arquivos/045580.shtml.

[xi] Mais precisamente, em 2014 a Carga Tributária Bruta esteve em 32,42% do PIB e em 2015 esse valor alcançou 32,66%. Ver. Brasil. Receita Federal. Carga Tributária no Brasil: Análises por Tributo e Base de Incidência (ed. 2015). Disponível em: http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/ctb-2015.pdf.

[xii] Dado válido para o ano de 2015. Ver série história dos países da OCDE em: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REV.

[xiii] Ver, nesse sentido: Derzi, Misabel Abreu Machado. “Guerra Fiscal, Bolsa Família e Silêncio (Relações, efeitos e regressividade)”. In. Revista Jurídica da Presidência, vol. 16, n 108, 2014, pp. 39-64. Disponível em: https://revistajuridica.presidencia.gov.br/index.php/saj/article/view/42/33.

[xiv] Milá, Marc. “Income Concentration in a Context of Late Development: An Investigation of Top Incomes in Brazil using Tax Records, 1933-2013”, 2015. Disponível em: http://piketty.pse.ens.fr/files/MorganMila2015.pdf.

[xv] Souza, P H G R; Medeiros, M. “Top Income Shares and Inequality in Brazil, 1928-2012”. In: Sociologies in Dialogue, v 1 n 1, pp. 119-132, 2015. Disponível em: http://diagramaeditorial.com.br/sid/index.php/sid/article/view/2.

[xvi] Gobetti, Sérgio Wulff; Orair, Rodrigo Octávio (2015). Tributação e distribuição da renda no Brasil: novas evidências a partir das declarações tributárias das pessoas físicas. IPC-IG Working Paper. Brasília, International Policy Centre for Inclusive Growth. Ver: http://www.ipc-undp.org/pub/port/OP312PT_Tributacao_e_distribuicao_da_renda_no_Brasil_novas_evidencias_a_partir_das_declaracoes_tributarias_das_pessoas_fisicas.pdf.

[xvii] Idem, ibidem.


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