Opinião & Análise

Pesquisa

Defesa de minorias e financiamento público federal

Existem recursos públicos para projetos de Organizações da Sociedade Civil em defesa de minorias?

Imagem: Pixabay
  1. Introdução

Dados divulgados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, em meados de 2018, apontavam que o financiamento público federal de organizações da sociedade civil (OSC) dedicadas à defesa de minorias havia zerado entre os anos de 2015 a 20171. Os números aparentavam estar associados aos impactos da crise fiscal e à entrada em vigor de uma nova lei de parcerias com o poder público (Lei n. 13.019/14). Mas, acima de tudo, indicavam uma preocupação: haveria uma política restritiva a essas iniciativas por parte do Governo federal?

Os indicadores do IPEA, apresentados em meio a um vasto e inédito conjunto de dados sobre as 820 mil OSC existentes no Brasil, nos impulsionaram a refletir sobre as especificidades do financiamento público de projetos voltados à defesa de direitos de minorias. Procuramos avaliar a hipótese restritiva ao financiamento a partir de outras informações relativas ao ano de 2017 – exercício em que não houve registro de transferências federais para aquelas OSC, conforme o IPEA.

Embora a análise não compreenda indicadores do Governo Jair Bolsonaro – cujo discurso é assumidamente refratário ao tema –, oferece alguns elementos que poderão ser úteis para um monitoramento futuro do assunto.

  1. Os estudos sobre a sustentabilidade econômica de OSC

Este artigo, elaborado especialmente para o JOTA, sintetiza conclusões de um dos estudos realizados pelo autor no projeto “Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil”2. A premissa das pesquisas – que vêm sendo realizadas na CPJA/FGV Direito SP – é a de que o protagonismo e os enormes esforços empreendidos pelas OSC para a afirmação de direitos humanos, no Brasil, não tem sido acompanhado de avanços regulatórios que assegurem a sustentabilidade econômica dessas organizações, inclusive no campo do financiamento público. A antiga legislação de convênios – em parte, ainda vigente – é expressão bastante conhecida de um ambiente normativo que não apenas dificulta a atuação independente, segura e economicamente equilibrada das OSC, como também não garante mecanismos eficazes de controle e transparência das ações financiadas.

Assim, temos acompanhando os primeiros anos de vigência da Lei nº 13.019/14, mais conhecido como novo marco regulatório das organizações da sociedade civil (“MROSC”), que passou a disciplinar, nacionalmente, diversas parcerias da administração pública com OSC, incluindo aquelas que se realizam na área de direitos humanos. A Lei define princípios, diretrizes e critérios para a seleção e o financiamento de atividades e projetos de interesse público, determinando parâmetros mínimos de eficácia e efetividade e subordinando as parcerias aos instrumentos de controle social e administrativo.

  1. O enfoque no financiamento de OSC atuantes na defesa de minorias

O MROSC estabelece, entre os fundamentos do seu regime jurídico, “a valorização da diversidade cultural e da educação para a cidadania ativa”, “a promoção e a defesa dos direitos humanos” e “a valorização dos direitos dos povos indígenas e das comunidades tradicionais” (art. 5º, VI, VII e IX). Nessa direção, sua regulamentação federal, instituída pelo Decreto nº 8.726 de 27 de abril de 2016, facultou a utilização de mecanismos de tratamento preferencial e condições diferenciadas para parcerias destinadas à defesa de minorias vulneráveis3.

Ou seja, foram estabelecidas normas potencialmente favoráveis ao financiamento de projetos que não contam com fundos públicos ou mesmo instrumentos de renúncia fiscal que lhe sejam específica e regularmente direcionados no plano federal. É o caso, em especial, das agendas de defesa de direitos das mulheres, da população LGBT+, da igualdade racial, das populações indígenas e dos quilombolas.

Segundo os critérios definidos pelo IPEA, em 2017 havia apenas 1406 organizações classificadas no subgrupo “defesa de direitos de grupos e minorias”. A partir da mesma pesquisa, verificando a série histórica que aponta a ausência de repasses federais (2015/2017), passamos a avaliar se, do lado governamental, haveria alguma evidência de restrições quanto às iniciativas de OSC que atuam na defesa dos segmentos socialmente mais vulneráveis e, em especial, daquelas desprovidas de fontes regulares de financiamento público. Até então – insista-se – não havia no Governo Federal quem vocalizasse posicionamentos refratários em relação ao trabalho de OSC e à defesa de minorias, como veio a ocorrer sob a presidência de Jair Bolsonaro. E, além disso, já havia a possibilidade normativa do tratamento diferenciado para esses projetos, nos termos do Decreto federal.

Assim, nos pareceu relevante verificar se os recursos públicos federais estiveram ao alcance de OSC que, a despeito de uma classificação não estritamente vinculada às finalidades de defesa de grupos e minorias, atuavam de fato nessa agenda. Isto porque entendemos que o financiamento público pode, em tese, se viabilizar mediante parcerias com OSC que não tenham, de forma específica, em seu CNPJ/CNAE, ou mesmo em sua razão social, a finalidade de defesa de grupos ou minorias. Em outras palavras, partíamos do princípio de que o objeto das parcerias celebradas nesse campo poderia ser mais importante do que o enquadramento da entidade no subgrupo citado – este último, o critério considerado pelo IPEA. Com isso pretendíamos avaliar a hipótese de uma eventual discriminação em relação à agenda de proteção das minorias propriamente, além de conferir a eventual aplicação do tratamento diferenciado facultado pelo regulamento federal do MROSC.

  1. Algumas constatações da pesquisa

Realizamos um levantamento de informações pelo Portal da Transparência e de outros sistemas de acesso à informação do Governo Federal. Foram avaliadas, especificamente, no exercício de 2017, transferências de recursos de uma ação orçamentária do Plano Plurianual vinculada à defesa de direitos humanos, com ênfase na defesa de grupos e minorias, e que era potencialmente executável mediante parcerias com OSC: a Ação 20ZN.4

Ao todo, foram encontradas 13 transferências de recursos realizadas em 11 parcerias, apenas em 2017 – o que significa que os recursos, para cada parceria, possivelmente, não se limitaram aos valores que serão apontados abaixo, que correspondem a apenas um exercício. A identificação do objeto de cada parceria, por sua vez, só foi possível mediante consultas individuais às abas do Portal da Transparência que detalham a origem do pagamento efetuado por CNPJ (ou seja, o repasse financeiro previsto na parceria em favor da OSC), seguida de consultas à outra plataforma federal – o antigo SICONV –, a partir do número do instrumento de parceria.

A primeira constatação foi que não havia uma identificação exata entre as finalidades institucionais das OSC beneficiárias dos recursos e a temática de defesa direitos contemplada no objeto das parcerias. Em alguns dos casos analisados, notamos total ausência de correlação entre a finalidade principal da OSC (constante de seu CNAE/CNPJ), a sua razão social e ação financiada. Assim, confirmamos que apenas pelo critério do enquadramento das entidades, não seria possível chegar a conclusões sobre uma eventual discriminação quanto ao financiamento da agenda de defesa de minorias.

Além disso, foi possível identificar o total de R$ 6.689.778,20 em repasses federais para diversos projetos, abarcando, em alguns, a defesa de direitos de grupos e minorias, como se verifica abaixo:

 

Temática prioritária no objeto da parceria

Valor Transferido em 2017

Direitos da população indígena idosa

R$ 594.527,50

Direitos do Idoso

R$ 3.752.835,75

Educação em Direitos Humanos

R$ 1.100.000,00

Educação em Direitos Humanos, com foco na violência de gênero, racial e diversidade sexual

R$ 596.591,95

Mostra de Cinema em Direitos Humanos

R$ 645.823,00

Total

R$ 6.689.778,20

 

A maior parte dos recursos transferidos em 2017, dentro de ação orçamentária de promoção dos direitos humanos, se destinava a parcerias que tinham como objeto a defesa dos “Direitos do Idoso”, pois decorriam de um edital do Fundo Nacional do Idoso – um segmento não indicado nas definições do subgrupo “defesa de direitos de grupos e minorias”, do IPEA; não referido, de modo expresso, pelo regulamento do MROSC; e, ainda, que conta com uma fonte de financiamento federal regular (o próprio Fundo do Idoso)5.

No entanto, uma das parcerias financiadas com recursos do Fundo Nacional do Idoso direcionou seu projeto ao desenvolvimento “de ações intergeracionais, valorizando o conhecimento acumulado das pessoas indígenas idosas e promovendo a recuperação de seu protagonismo social no interior de 08 comunidades indígenas dos estados da BA, AL, PE e SE”. Ou seja, ainda que financiado com recursos de um fundo setorial, o projeto foi destinado à promoção de direitos da população indígena.

Por sua vez, os três projetos de “Direitos Humanos” identificados decorreram de emendas parlamentares de deputados de oposição ao Governo federal em 2017 e eram voltados, em alguma medida, à promoção de direitos de grupos e minorias vulneráveis. Um deles era voltado ao enfrentamento das “violências de gênero, racial e diversidade sexual em 7 municípios do Estado de São Paulo através da produção de material, formação de agentes multiplicadores em seus segmentos e realização de campanhas públicas com o intuito de favorecer o empoderamento político desta população e sua atuação no controle social”.

A distribuição geográfica dos recursos federais, genericamente considerados, contemplou projetos de OSC situadas nas 5 regiões do país. Ao avaliar o detalhamento do objeto dessas parcerias se verificam, ainda, ações distribuídas no plano estadual (alcançando diversos municípios) ou interestadual (alcançando cidades de diversos estados). Também houve ações com potencial de difusão virtual de conhecimentos (criação de portais de conteúdo técnico).

Além disso, a partir de uma busca pelo Painel do Orçamento Federal – outra plataforma federal –, foi possível confirmar a execução dos valores acima e compará-los ao total de recursos executados no ano de 2017, considerando a importância global executada na modalidade de aplicação 50 – Transferências para instituições privadas sem fins lucrativos. No exercício de 2017, o Painel registrou um total de R$ 3.150.468.898 de recursos federais executados sob a modalidade 50. Portanto, os valores repassados para projetos da Ação 20ZN – que contemplou iniciativas de defesa de minorias – corresponderam, naquele ano, a apenas 0,21% da execução dessa modalidade de recursos orçamentários6.

Outro dado importante é que as OSC que receberam recursos em 2017, com uma única exceção, eram organizações que já mantinham parcerias ou contratos anteriores com a administração pública federal direta e indireta, com diferentes objetos, em áreas que ultrapassam o campo dos direitos humanos7. Aparentavam possuir, portanto, não apenas uma atuação de fato na agenda de defesa de minorias, como a capacidade para acessar e gerenciar recursos públicos, atributo que não parece tão comum, se considerado o universo de OSC que acessaram algum tipo de recurso público federal, não apenas mediante parcerias. Lembrando: menos de 1% das OSC existentes no país receberam recursos públicos federais, de diferentes modalidades, em 2017, conforme o IPEA.

  1. Considerações finais

Não foi possível fazer uma análise de séries históricas de transferências sob o mesmo critério adotado acima, tendo em vista a pluralidade de fontes de informação que devem ser consultadas, ano a ano. O objetivo central, aqui, foi avaliar se em um dos exercícios apontados pelo IPEA como “zerado” de transferências (2017), havia repasses beneficiando projetos da agenda de defesa de minorias – não necessariamente de OSC enquadradas com essa finalidade.

A partir de nossos levantamentos, não se pode reconhecer um protagonismo de órgãos do Poder Executivo federal para o financiamento de ações voltadas à defesa de direitos de minorias por OSC no ano de 2017. Ao mesmo tempo, não se pode atribuir algum tipo de discriminação – o que passou a ser mais facilmente identificado, ao menos no plano discursivo, durante o Governo Bolsonaro.

Com efeito, não se verificou, no Edital do Fundo do Idoso, a adoção das regras de tratamento preferencial e condições diferenciadas para parcerias voltadas à defesa de minorias vulneráveis, como é facultado pelo Decreto nº 8.726/16, no art. 9º, § 6º. Se levadas a efeito, as normas permitiriam, por exemplo, a aplicação de “pontuação diferenciada” para projetos que beneficiassem população idosa de segmentos específicos, como as comunidades negra, indígena, quilombola etc. Mas é importante destacar que essas normas são facultativas, criando apenas uma possibilidade de tratamento preferencial e condições diferenciadas, a critério do administrador público federal. Diferentemente, portanto, de uma regra de tratamento exclusivo e impositivo, como é aquela prevista em lei para as licitações de até R$ 80.000,00 com participação de microempresas e empresas de pequeno porte.8

As outras fontes de recursos federais transferidos em 2017, como mencionado, foram emendas parlamentares – todas de autoria de deputados da oposição ao Governo Michel Temer. Os órgãos do Executivo Federal, assim, apenas asseguraram a execução dos recursos, na forma determinada pela Constituição.

Pelo perfil das entidades beneficiárias, parece se confirmar também uma tendência, apontada pelo IPEA, de que as OSC de maior porte – assim entendidas as que possuem maior número de vínculos formais de trabalho –, a partir de 2016 (primeiro ano de vigência da Lei nº 13.019/14), passam a concentrar o recebimento de recursos federais em mais de 70% dos valores empenhados. Considerando que as OSC enquadradas pelo IPEA como de “defesa de grupos e minorias” aparentam ser de pequeno porte – pois quase não possuem vínculos formais de trabalho –, é possível que o advento das novas normas tenha, sim, afetado entidades com esse perfil, mas não por uma questão de discriminação e sim por limitações de desenvolvimento institucional.

Aliás, cabe também ressaltar que a circunstância de serem baixos os valores registrados nos projetos de 2017 – frente ao total de repasses realizados para OSC naquele ano –, não parece ser um dado relevante. Em geral, projetos dessa agenda não costumam mobilizar custos tão significativos por envolverem financiamento (ou até o co-financiamento) de ações como campanhas educativas, pesquisas, publicações, seminários, capacitações, exposições etc. Ou, nos termos da Lei nº 13.019/14, um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto (art. 2º, III-B). Diferentemente do financiamento de atividades assistenciais, por exemplo, que exigem altos custos de pessoal e de outros serviços, por longo período.

Ademais, outras análises sobre financiamento de OSC na agenda de defesa de minorias vulneráveis se fazem necessárias, mas não apenas pela ótica das transferências públicas. Seria importante entender se por parte das próprias OSC existem ressalvas ou impedimentos quanto à possibilidade de acessar recursos públicos. Afinal, sobretudo em contextos políticos mais adversos9, poderia haver maior receio ou mesmo recusa ao financiamento estatal. Isto é, o financiamento privado seria a opção preferencial dessas organizações? E, é claro, caberia avaliar se o advento do MROSC, na visão delas, impulsionou ou não maior inclinação pelas parcerias.

Também seria necessário conferir se, no âmbito subnacional existe alguma abertura ao financiamento público dessas agendas, em condições locais eventualmente mais favoráveis. Nossos levantamentos mostram que alguns estados e municípios também previram, em sua respectiva regulamentação do MROSC, tratamentos diferenciados e preferenciais para parcerias voltadas à defesa de minorias. Considerando o crescimento global de transferências estaduais e municipais para OSC, registrada pelo IPEA no período de 2010-2017, seria preciso avaliar se os entes subnacionais também vêm direcionando alguma parcela de recursos para esse objetivo.

Finalmente, uma ponderação sobre a possibilidade de que o discurso avesso à defesa de minorias, por representantes do Governo federal, seja materializado em restrições concretas de recursos para OSC desse campo. Como visto, é possível que os órgãos federais, simplesmente, não apliquem as regras (facultativas) de tratamento preferencial ou de condições diferenciadas e nem impulsionem, sob outras formas, o financiamento de ações vinculadas à defesa de minorias, ressalvando-se os casos em que sejam impelidos a tanto10.

Nesse sentido, como demonstrado, recursos federais foram direcionados para projetos de direitos de minorias vulneráveis, em 2017, também por meio de emendas parlamentares. Logo, por força do art. 166, § 11º, da Constituição (com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019), que determina a obrigatoriedade da execução de emendas parlamentares, uma eventual política restritiva quanto a esses recursos, poderá enfrentar um obstáculo constitucional. Isto é: não havendo impedimentos de ordem técnica – que, obviamente, devem ser explicitados pelo órgão responsável do Poder Executivo –, a execução das emendas deverá ocorrer na forma dos artigos 29 e 31, II, da Lei nº 13.019/14 (MROSC), quando direcionadas à OSC. A imposição de restrições não justificadas ou a simples recusa à execução dos recursos, configurará, no mínimo, ato de improbidade administrativa, tal como definido pelo art. 11, II, da Lei nº 8.429/92.

—————————————–

1 LOPEZ, Felix Garcia. Perfil das Organizações da Sociedade Civil no Brasil. Ipea, Rio de Janeiro 2018. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=33432

2 Trata-se de uma iniciativa do GIFE (Grupo de Instituto, Fundações e Empresas) em parceria com a Coordenadoria de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da FGV Direito SP e IPEA, com o apoio da União Europeia, no âmbito do programa EuropeAid/150217/DD/ACT/BR, do Instituto C&A, Instituto Arapyaú, Instituto de Cidadania Empresarial e Fundação Lemann.

3 Decreto n.º 8.726/16. Art. 9º O edital de chamamento público especificará, no mínimo: (…) § 6º O edital poderá incluir cláusulas e condições específicas da execução da política, do plano, do programa ou da ação em que se insere a parceria e poderá estabelecer execução por público determinado, delimitação territorial, pontuação diferenciada, cotas, entre outros, visando, especialmente, aos seguintes objetivos: I – redução nas desigualdades sociais e regionais; II – promoção da igualdade de gênero, racial, de direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais – LGBT ou de direitos das pessoas com deficiência; III – promoção de direitos de indígenas, de quilombolas e de povos e comunidades tradicionais; ou IV – promoção de direitos de quaisquer populações em situação de vulnerabilidade social.

4 A Ação 20ZN tem como objetivo: Promover a fruição de direitos, o fortalecimento da educação e da cultura em direitos humanos, o respeito e a valorização das diversidades de raça, nacionalidade, gênero, região, cultura, religião, orientação sexual, identidade de gênero, idade e deficiência, atuando de forma interfederativa e interinstitucional. BRASIL. Ministério dos Direitos Humanos. Relatório de Gestão Consolidada – Exercício de 2017, da Secretaria Executiva do Ministério dos Direitos Humanos, p. 130. Disponível em: https://www.mdh.gov.br/informacao-ao-cidadao/RelatoriodeGestaoTCU2017.pdf

5 O que pretendíamos identificar, como ressaltado, eram parcerias vinculadas às agendas de defesa de direitos das mulheres, da população LGBT+, da igualdade racial, das populações indígenas e dos quilombolas e a outros segmentos que não dispõem de fontes de financiamento regulares.

6 Considerando, aqui, os valores efetivamente transferidos (pagos) e não os valores empenhados. O IPEA faz uma opção por indicar valores empenhados em sua pesquisa.

7 Nesse sentido, a consolidação do chamado “Mapa das Organizações da Sociedade Civil”, previsto pelo Decreto federal nº 8.726/16, sob administração do IPEA, tem potencial para fornecer à sociedade informações mais precisas sobre a atuação real das OSC no território. A limitação aos critérios formais, como os dados indicados no CNAE/CNPJ, ou a razão social das OSC aparentam ser insuficientes para entender o campo.

8 LC 123/06. Art. 48. Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Complementar, a administração pública: I – deverá realizar processo licitatório destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte nos itens de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); (…).

9 O que parece ser um problema permanente para essas agendas de direitos, porém bastante agravado sob o atual Governo.

10 Lembrando que os recursos obrigatoriamente destinados à defesa de minorias, como pode ocorrer com o dinheiro do Fundo de Direitos Difusos, (i) não necessariamente serão direcionados às OSC e, (ii) a rigor, materializam mecanismo de reparação de danos e não um financiamento direcionado discricionariamente pelo Governo para o fortalecimento de direitos.


Faça o cadastro gratuito e leia até 10 matérias por mês. Faça uma assinatura e tenha acesso ilimitado agora

Cadastro Gratuito

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito