Opinião & Análise

Tributário

Declaração de inaptidão de CNPJ pela Receita Federal

O ato de declarar a inaptidão de CNPJ precisa ser analisado do ponto de vista constitucional

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Crédito: Miriam Zomer/Agência AL

A Receita Federal do Brasil tem intensificado ações para declarar a inaptidão de inscrições no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) de contribuintes que estão apresentando omissões na entrega de escriturações e de declarações de débitos e créditos tributários federais dos últimos 5 anos1. O Ato Declaratório Executivo (ADE) de inaptidão tem sido enviado por meio do sistema de comunicação eletrônica, dando ciência do ato administrativo ao contribuinte quando este realiza o acesso ao Domicílio Tributário Eletrônico (DTE), ou cientificando o contribuinte por meio de publicação no sítio da Receita Federal na internet.

Embora a declaração de inaptidão de CNPJ venha sendo comunicada por ADE enviado à caixa postal do E-CAC do contribuinte ou publicada no sítio da Receita Federal do Brasil, não tem sido permitido que o contribuinte pudesse contrapor os motivos que provocaram a inaptidão de sua inscrição ou, ao menos, disponibilizado prazo para que ele pudesse promover a regularização de tal situação junto ao Fisco. Isso acontece por que os Atos Declaratórios Executivos de inaptidão do CNPJ tem surtido efeitos a partir do momento de sua publicação, não conferindo prazo de impugnação administrativa ao contribuinte ou para regularizar sua situação junto ao fisco, antes de começar a sofrer os efeito de tal declaração.

De fato, não há que se discutir que o artigo 81 da Lei 9.430/1996, com redação dada pela Lei 11.941/2009, determine que a empresa que, nos termos e condições definidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, deixar de apresentar declarações e demonstrativos em 2 (dois) exercícios consecutivos poderá ter declarada a inaptidão de sua inscrição no CNPJ, consoante redação abaixo transcrita:

Art. 81.  Poderá ser declarada inapta, nos termos e condições definidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, a inscrição no CNPJ da pessoa jurídica que, estando obrigada, deixar de apresentar declarações e demonstrativos em 2 (dois) exercícios consecutivos (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009).

Nesse sentido, visando regulamentar o referido dispositivo legal, o parágrafo 2º, do artigo 42, da Instrução Normativa RFB nº 1.634/2016, dispõe que a declaração de inaptidão da inscrição do CNPJ deve ser realizada pela unidade da Receita Federal do Brasil, por meio de envio de Ato Declaratório Executivo, conforme redação abaixo:

Art. 42. A pessoa jurídica não localizada, de que trata o inciso II do caput do art. 40, é assim considerada quando:

(…)

§ 2º Na hipótese prevista no inciso II do caput, a inscrição no CNPJ deve ser declarada inapta pela unidade da RFB que jurisdiciona a pessoa jurídica ou pela unidade de exercício do Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil responsável pelo procedimento fiscal, por meio de ADE, que conterá o nome empresarial e o número da inscrição da pessoa jurídica no CNPJ e será publicado no sítio da RFB na Internet, no endereço citado no caput do art. 14, ou alternativamente no DOU. (Redação dada pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1684, de 29 de dezembro de 2016).

Não obstante os dispositivos legais acima descritos em nada se referirem a notificação de prazo para o contribuinte contrapor os motivos que provocaram a declaração de inaptidão da inscrição do CNPJ ou para que fosse regularizado sua situação junto ao Fisco, tal providência se mostra imprescindível no ordenamento jurídico brasileiro, na medida em que a Constituição Federal garante ao contribuinte o direito ao contraditório e a ampla defesa. Entretanto, quando um ato administrativo começa a surtir efeitos a partir de sua publicação, não há que se falar em respeito a tais direitos e garantias constitucionais, porquanto não existe permissão para o contribuinte apresentar sua defesa administrativa ou, se for caso, buscar sua regularização junto ao fisco.

Dessa forma, o fato do Ato Declaratório Executivo constar expressamente que os efeitos de declaração de inaptidão da inscrição do CNPJ do contribuinte estavam produzindo efeitos a partir do momento em que ele foi publicado, não havendo referência alguma a prazo de impugnação ou para que seja realizada a regularização de sua situação, configura, por si só, violação ao direito ao contraditório e a ampla defesa do contribuinte. Isso acontece por que não está sendo permitido que o contribuinte pudesse contrapor os motivos que provocaram a inaptidão da inscrição do CNPJ ou prazo para que fosse regularizado tal situação junto ao Fisco antes que o ato administrativo comece a surtir os efeitos.

Com efeito, cabe destacar que o contraditório e ampla defesa são garantias constitucionais que o contribuinte possui para responder ou contestar ato administrativo realizado contra seus interesses em procedimento ou processo conduzido por autoridade estatal. Tais garantias estão previstas no inciso LV, do artigo 5º, da Constituição Federal, ao qual dispõe que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

Nesse sentido, cabe destacar que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região já foi provocado a analisar e julgar situação análoga a esta, proferindo decisão no sentido de que a produção de efeitos da declaração de inaptidão da inscrição do CNPJ, sem prévia oportunização de defesa ao contribuinte, constitui violação ao devido processo legal, ao contraditório e a ampla defesa, conforme ementas abaixo transcritas:

TRIBUTÁRIO. INAPTIDÃO DE CNPJ SEM OBSERVÂNCIA DO DIREITO AO CONTRADITÓRIO. A suspensão da inscrição do CNPJ da empresa, determinada em procedimento administrativo, antes de possibilitar ao contribuinte prazo para regularização ou contrapor as razões de representação fiscal, viola os princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal. Precedentes desta Corte. (TRF4, AC 5008188-07.2013.4.04.7205, PRIMEIRA TURMA, Relator ROGER RAUPP RIOS, juntado aos autos em 11/07/2018)

Portanto, não resta dúvida de que o modo como a Secretaria da Receita Federal do Brasil vem procedendo a declaração de inaptidão de CNPJ de contribuinte impede que o contribuinte possa exercer o direito ao contraditório e a ampla defesa, pois tais direitos não estão configurados apenas no fato do Fisco comunicar, por meio de ADE, que irá tornar a inscrição do CNPJ de determinado contribuinte inapto, mas também na oportunização de prazo para que ele pudesse contradizer os fatos ou, se for caso, regularizar sua situação junto ao fisco, antes que o ato administrativo comece a surtir efeitos. Ademais, cabe destacar que em nada adianta dar ciência ao contribuinte de qualquer ato administrativo se não for lhe oportunizado contradizer o ato ou regularizar sua situação antes que comece a sofrer as sanções provocadas pela declaração.

Logo, o que se quer dizer é que somente se estará respeitando as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa quando for permitido que o contribuinte possa exercer o direito a alegar motivos em sua defesa, produzir provas e recorrer das decisões contrárias aos seus interesses. Em um primeiro momento se pode até achar excesso de formalismo ao se exigir o cumprimento de todos esses direitos ao contribuinte para que se possa considerar que o procedimento ou processo administrativo respeitou as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, mas a exigência do atendimento a tais direitos e garantias se deve ao fato de que a declaração de inaptidão da inscrição do CNPJ se trata da mais grave sanção administrativa que um empresário pode sofrer, haja vista que implica a paralisação de suas atividades empresarias, pois impede que ela realize movimentações financeiras e, consequentemente, inviabiliza o pagamento dos seus empregados, fornecedores e credores.

Dessa forma, em uma maneira bem objetiva, pode-se dizer que tal ato administrativo representa a extinção da pessoa jurídica, motivo pelo qual o exercício do contraditório e da ampla defesa de forma plena se torna imprescindível nestes casos. É neste ponto que a declaração de inaptidão da inscrição de CNPJ levanta outra questão bem discutível em nosso sistema jurídico constitucional, pois, embora haja previsão normativa para praticar tal ato administrativo, há que se ressaltar a discussão em torno da possibilidade do Poder Público impor restrições ao contribuinte inadimplente com suas obrigações tributárias, obrigando-o a cumpri-las sob pena de culminar na inviabilização de suas atividades empresárias.

Como pode ser observado, a declaração de inaptidão da inscrição de CNPJ de uma pessoa jurídica acaba por declarar sua morte, porquanto, sem CNPJ, o contribuinte praticamente deixa de existir, na medida em que não pode faturar, emitir notas e boletos, bem como sequer consegue realizar a movimentação de suas contas bancárias, o que inviabiliza o pagamento de funcionários e de fornecedores. Nessa situação, parece que, ao punir o contribuinte em atraso com suas obrigações tributárias acessórias (envio de declarações de determinados períodos), a Secretaria da Receita Federal, mesmo agindo com embasamento normativo, acaba praticando atos inconstitucionais.

Nesse sentido, independentemente de vícios ou nulidades ocorridas durante o procedimento ou processo administrativo de declaração de inaptidão de inscrição de CNPJ, como a violação ao contraditório e a ampla defesa, o ato da Secretaria da Receita Federal de tornar inapto o CNPJ de determinado contribuinte por não ter cumprido obrigações tributarias acessórias é flagrantemente inconstitucional, pois estaria violando seu direito constitucional ao livre desenvolvimento de sua atividade econômica, que está previsto no artigo 170, da Constituição. Tal constatação está embasada no fato de que a declaração de inaptidão de CNPJ se torna uma forma de “sanção política”, pois puniria o contribuinte por ausência de declaração, fazendo-o cumprir com suas obrigações tributárias acessórias sob pena de provocar sua aniquilação.

Não se está a declarar que o fisco não poderia impor qualquer punição ao contribuinte que descumprir com suas obrigações tributárias, mas que tais punições não podem ultrapassar o núcleo essencial de direitos fundamentais desses contribuintes, de forma a impedir completamente o exercício de tais direitos. A esse respeito, merece destacar que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a inconstitucionalidade da prática de imposição de sanções políticas aos contribuintes como meios coercitivos para eles cumpram suas obrigações tributárias de forma desproporcional e irrazoável, conforme se pode observar da análise das Súmulas nº 70, 323 e 547, do STF.

De fato, não se pode negar que o direito constitucional a livre atividade econômica não se reveste de natureza absoluta, podendo-se, assim, realizar sua restrição se legalmente prevista tal punição, mas isso não quer dizer que o Poder Público possa coagi-lo a cumprir tais obrigações sob pena de provocar sua extinção, pois, em tais circunstâncias, estar-se-ia suprimindo totalmente direito fundamental do contribuinte, o que não é permitido pelo ordenamento jurídico pátrio, mesmo que previsto em atos normativos. Logo, é inegável que o Estado não pode valer-se de meios coercitivos, que imponham a graves restrições ou a interdição completa da atividade comercial, com o objetivo de obrigar o contribuinte a adimplir obrigações tributárias.

Portanto, todo o procedimento e o próprio ato administrativo realizado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil que declara a inaptidão de inscrição de CNPJ de contribuinte precisam ser analisados do ponto de vista constitucional, pois a prerrogativa do Fisco de cobrar que os contribuintes cumpram suas obrigações tributárias não outorga a ele o poder de suprimir ou de inviabilizar o exercício de qualquer direito fundamental, pois o ordenamento jurídico brasileiro não permite tal situação. Assim, se confirmado que há excessos ou violações a direitos e garantias fundamentais por parte do Fisco, o ato administrativo de declarar a inaptidão de inscrição de CNPJ precisa ser revisado com o objetivo de evitar consequenciais gravosas ao sistema constitucional tributário brasileiro.

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1 Vide: http://idg.receita.fazenda.gov.br/noticias/ascom/2018/setembro/receita-federal-declarara-inaptos-3-4-milhoes-de-inscritos-no-cnpj-por-omissao-de-declaracao.


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