Opinião & Análise

Direito do Trabalho

A constitucionalidade do financiamento sindical nos EUA

Após Reforma, sistema de arrecadação dos sindicatos no Brasil ficou mais restrito que modelo norte-americano

Front Washington Building USA Supreme Court. Crédito: Pixabay

A Reforma Trabalhista suscitou um enorme debate a respeito da constitucionalidade das alterações relativas à contribuição sindical prevista no art. 545 da CLT. O tema das contribuições sindicais compulsórias também gera controvérsias nos EUA, onde elas existem, são autorizadas por lei e condicionadas à previsão em acordo coletivo. Embora a Suprema Corte esteja prestes a julgar um caso a respeito da constitucionalidade do sistema de financiamento compulsório das entidades sindicais representativas de servidores públicos, em geral a sua jurisprudência é muito mais favorável aos sindicatos (especialmente no setor privado) do que o sistema que prevalece agora no direito brasileiro.

Antes de adentrarmos aos precedentes da corte constitucional americana a respeito de financiamento sindical, é conveniente resumir sucintamente de que modo funciona a legislação sobre organização e financiamento das entidades sindicais nos EUA. Os sindicatos (unions) surgiram nos EUA ao final do século XIX e em princípios do século XX já reuniam milhões de filiados e detinham considerável poder de barganha. Porém, não havia legislação nacional aplicável, e sua atuação era disciplinada exclusivamente em leis estaduais (quando existiam), algumas mais e outras menos tolerantes, conforme o estado da federação.

É preciso recordar também que já no seu nascedouro os sindicatos americanos se organizavam espontaneamente sob três formas: a) “closed shop“, isto é, os empregadores, mediante negociação coletiva, concordavam em somente admitir trabalhadores sindicalizados; b) “union shop“, na qual o empregador pode contratar um trabalhador sindicalizado ou não sindicalizado, mas esse último, uma vez admitido, deve filiar-se ao sindicato; e c) “agency shop“, hipótese em que o empregador pode contratar filiados ou não ao sindicato e os trabalhadores não são obrigados a aderir à entidade sindical, porém são compelidos, mediante descontos no salário, a colaborar para o custeio da negociação coletiva (collective bargaining), pagando o que se denomina de “agency fee” (contribuição que em nosso direito denominamos de taxa assistencial, estabelecida em instrumento normativo).

As entidades sindicais começaram a encontrar dificuldades legais na sua atuação depois que o Congresso dos EUA aprovou a Lei Antitruste em 1890 (conhecida como Sherman Act) que tinha como objetivo central combater os grandes monopólios e as combinações de preços dos oligopólios. Ocorre que a Suprema Corte, no conservador período que ficou conhecido como “Era Lochner” (que corresponde, aproximadamente, às três primeiras décadas do século XX), passou a aplicar sistematicamente a Lei Sherman aos sindicatos, comparando sua ação a de monopólios, especialmente quando adotado o modelo “closed shop“, pois tendo a exclusividade no controle da mão-de-obra, estariam, através da greve e da negociação coletiva, elevando artificialmente os salários.

Esse período da Era Lochner foi muito duro para a vida sindical americana, já que como a maior parte dos sindicatos funcionava no sistema “closed shop“, muitas decisões judiciais inviabilizavam a greve e também os boicotes (instrumento poderoso usado com frequência no sindicalismo americano). O “caso dos chapeleiros” é um processo interessante e emblemático desta fase decidido pela Suprema Corte, que entrou para os registros judiciais como Loewe v. Lawlor, 208 U.S. 274 (1908). A União dos Chapeleiros dos Estados Unidos, liderado pelo líder sindical Martin Lawlor, declarou uma greve contra a empresa Loewe, porque esta se recusou a aderir ao sistema “closed shop“, isto é, não aceitou contratar apenas trabalhadores sindicalizados. Além da greve, o sindicato obreiro organizou um boicote, pedindo que todos os trabalhadores da American Federation of Labor (que incluía milhões de trabalhadores de outras categorias) se abstivessem de comprar os produtos da Loewe, por se tratar de produto “não sindicalizado”. Bem, no início do século XX todo mundo usava chapéu e pode-se imaginar que trabalhadores das mais diversas profissões boicotando uma empresa produtora de chapéus poderiam levá-la facilmente à bancarrota. Os proprietários da Loewe, inconformados, ajuizaram uma ação contra a conduta de boicote do sindicato, alegando que isto caracterizava uma “combinação” nos termos da Lei Antitruste. A Suprema Corte, de forma unânime, mandou aplicar a Lei Sherman ao caso, por entender que era ilegal qualquer pacto que resultasse em restrições ao comércio.

Depois da quebra da bolsa em 1929 e da ascensão de Franklin Delano Roosevelt à presidência, pela primeira vez foi implantada em nível federal, na esteira das política dos New Deal, uma legislação que dava maiores liberdades e garantias aos sindicatos, cujo propósito essencial era o de afastar os entraves que a Suprema Corte havia estabelecido para a livre atuação sindical. Assim, o poder executivo sob FDR logrou aprovar no Congresso em 1935 a lei que ficou conhecida como National Labor Relations Act (NLRA), e que reconhecia legalmente as três formas de organização de sindicatos acima descritas; assim, na prática estabelecia-se, portanto, um sistema de unicidade sindical.

Passados alguns anos, para refrear o crescente poder dos sindicatos no pós-guerra e sob o temor da infiltração comunista no meio sindical, o Congresso aprovou a Taft-Harley Act, que reformava alguns pontos da NLRA, dentre eles a extinção do sistema closed shop. Porém, o Congresso manteve intacto os outros dois sistemas, inclusive aquele que prevê as contribuições compulsórias assistenciais (agency fee) para custeio da negociação coletiva (collective bargaining)

O propósito do agency fee é evitar o que os norte-americanos denominam de “free riders“, que poderíamos traduzir como “caronas”; ou seja, aqueles trabalhadores que se beneficiam da negociação coletiva sem concorrer para o seu custeio. É basicamente sob esse fundamento que a Suprema Corte, em várias decisões, reiteradamente tem afirmado a constitucionalidade da “fee agency“, embora lhe impondo algumas restrições para assegurar a liberdade política individual dos trabalhadores, como em Railway Emplloyes Dept. v. Hanson, 351 U.S. 225 (1956), Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961), NLRB v. General Motors Corp, 373 U.S. 734 (1963), Railway Clerks v. Allen, 373 U.S. 113 (1963) e Communications Workers of America v. Beck, 487 U.S. 735 (1988). Em síntese, tais decisões, em linhas gerais, asseguram ao mesmo tempo o desconto compulsório da taxa assistencial e o direito de oposição individual do trabalhador, mas lhe atribuem o ônus de demonstrar que os sindicatos gastaram parcela do agency fee em atividades políticas diversas da negociação coletiva. Na prática, esse direito de oposição é difícil de ser exercido.

Como se percebe claramente das decisões acima comentadas, a grande questão constitucional relativa às contribuições sindicais compulsórias nos EUA refere-se a necessidade de sua compatibilização com a liberdade de expressão (free speech) da Primeira Emenda. É que a Suprema Corte entende que o “discurso compulsório” (compelled speech) é uma forma de violação à liberdade de expressão assegurada na Primeira Emenda, conforme o precedente West Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943), que entendeu como inconstitucional lei estadual que obrigava os alunos da rede pública a saudar a bandeira nacional. De qualquer forma, o tratamento da Suprema Corte tem sido muito pouco restritivo à compulsoriedade da taxa assistencial, especialmente porque o vínculo trabalhador-empresa-sindicato é visto como uma relação essencialmente privada e, como se sabe, a Primeira Emenda tem como objetivo evitar a supressão do discurso (ou a imposição de discurso compulsório) pelo Estado em face do particular.

Por isso, a questão muda completamente de figura quando está em causa um sindicato de servidores públicos, pois nesse caso o Estado, como empregador, é quem estará descontando dos salários de seus servidores a contribuição compulsória para o sindicato. E aqui é preciso também entender uma diferença crucial em relação ao direito pátrio. Ao contrário do que ocorre no Brasil, os sindicatos de servidores públicos nos EUA têm amplo poder de barganha com a administração pública, inclusive em questões salariais, o que pode impactar o orçamento e consequentemente a política fiscal, fazendo com que as negociações coletivas ganhem um elemento político que interessa a todo o eleitorado.

Assim, em 1977, a Suprema Corte dos EUA analisou pela primeira vez a questão da constitucionalidade da contribuição sindical sob um prisma distinto: o desconto compulsório que o Estado faz no salário do servidor, para repassá-lo ao sindicato à título de taxa assistencial, não caracterizaria uma intromissão estatal indevida na liberdade política dos servidores que eventualmente são contrários ao discurso político do sindicato? Em Abood v. Detroit Board of Education 431 U.S. 209 (1977), um grupo de professores de Detroit sustentava seu direito de não sofrer o desconto da taxa assistencial, por serem contrários à negociação coletiva e por não concordarem com as atividades políticas de seu sindicato. Em decisão unânime, a Suprema Corte entendeu que as normas sobre contribuições compulsórias aplicáveis aos trabalhadores do setor privado também se aplicavam aos servidores públicos, sendo portanto constitucionais, porém reafirmando as mesmas ressalvas: o servidor pode requerer individualmente o reembolso de valores, se demonstrar (por arbitragem ou judicialmente) que parte da taxa assistencial foi usada para fins políticos não relacionados especificamente à negociação coletiva.

Ocorre que nesta ocasião a Suprema Corte não enfrentou uma questão importante que efetivamente não foi suscitada pelos servidores contrários ao desconto: o fato de que em uma negociação coletiva entre sindicato e administração pública é difícil estabelecer o que é ou não “ação política”, especialmente porque, como referido acima, aumentos salariais para servidores impactam a política fiscal da administração pública, de modo que em uma campanha salarial é inevitável o debate político sobre limites, possibilidades e prioridades orçamentárias.

Em razão desta nova argumentação, abriu-se aos setores mais conservadores da sociedade americana, que são refratários ao exercício de poder dos sindicatos nos governos estaduais e municipais, a possibilidade de requerer uma nova reapreciação da questão para tentar um overruling do precedente Abood. Esses setores contam com amplo apoio de Estados que são governados pelo Partido Republicano e que têm atuado como amicus curiae de alguns servidores irresignados com os descontos. Na petição de amicus curiae dos governos estaduais sob administração republicana procura-se ressaltar que, no limite, negociações coletivas mal conduzidas pela administração pública, cedendo a apelos políticos dos sindicatos, podem levar a falência de municipalidades, como ocorreu com as cidades de Detroit em Michigan, San Bernardino e Stockton na California.

Embora tenham se passado 40 anos do caso Abood, é raro que uma decisão unânime da Suprema Corte dos EUA seja revertida neste espaço relativamente pequeno de tempo. Especialmente porque a Suprema Corte que julgou Abood era, teoricamente, também uma corte conservadora como a de hoje: já em 1977 os republicanos haviam indicado a maioria de juízes da Corte “Burger” (desde o início dos anos 70 a Suprema Corte conta com pelo menos cinco juízes – do total de nove – indicados por presidentes do Partido Republicano). Mas a Corte Burger contava com juízes liberais que exerciam grande liderança e influência intelectual, como Willian Brennan, e outros que, embora indicados pelo Partido Republicano, eram conservadores bastante moderados, como Sandra Day O’Connor. A atual corte “Roberts”, como se sabe, tem um perfil muito mais conservador e por isso há algum tempo é esperada uma possível reversão do entendimento sobre a compulsoriedade das contribuições sindicais dos servidores públicos.

A primeira tentativa de revisão do precedente Abood deu-se há pouco mais de dois anos, no caso Freiedrich v. California Teatchers Association, 578, U.S.__(2016). Mas essa acabou sendo a primeira “split decision” após o falecimento do conservador juiz Antonin Scalia. Como o tribunal estava funcionando com apenas oito membros, nenhuma maioria foi alcançada, indicando assim que há pelo menos quatro votos favoráveis ao overruling do precedente Abood. Na Suprema Corte dos Estados Unidos, quando há empate, a decisão não é proferida e prevalece o julgamento da instância inferior. Neste caso, transitou em julgado a decisão da Corte de Apelações do Nono Circuito, que mantinha o entendimento de Abood e, portanto, era favorável aos sindicatos.

Mas não decorreu muito tempo até que aqueles que são contrários ao financiamento sindical no serviço público encontrassem um novo leading case para ser submetido à Suprema Corte, que em 2017 admitiu para exame o processo em que são partes Mark Janus v. American Federation of State, County and Municipal Employees, Council 31.

Como se sabe, o Presidente Obama não conseguiu a aprovação do seu indicado para a Suprema Corte, Merrick Garland, um juiz centrista e moderado, em razão da inédita obstrução que a maioria dos Senadores Republicanos opôs ao processo de sabatina. Eleito Donald Trump, o Senado aprovou a indicação do ultraconservador Neil Gorsuch, que ao que tudo indica será o fiel da balança no caso, que deve ser julgado até junho e, diante das perspectivas de overruling vem suscitando grande controvérsia na imprensa americana, como se vê neste artigo de Linda Greenhouse para o New York Times.

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Como visto, o sistema americano de financiamento sindical é algo distinto do brasileiro (já que nos EUA nunca houve um “imposto sindical” estabelecido em lei), mas se assemelhava ao nosso no que diz respeito a possibilidade de instituição de taxa assistencial compulsória para custeio da negociação coletiva. No Brasil, todavia, em virtude da jurisprudência consolidada na Súmula 666 e na OJ 17 da SDC (segundo a qual a contribuição confederativa e a taxa assistencial só podem ser cobradas dos trabalhadores sindicalizados) e da Reforma Trabalhista (Lei 13.467/17), não existiria mais, a rigor, nenhuma contribuição compulsória, uma vez que a lei agora condiciona (art. 545 da CLT) até mesmo a taxa assistencial à prévia autorização (que, todavia, a nosso ver, poderia ser assemblear).

Outra diferença significativa é a restrição, nos EUA, do direito de oposição, que só pode ser exercido pelo trabalhador se este demonstrar o uso inadequado, para fins políticos, enquanto que aqui, a jurisprudência vem assegurando o direito de oposição de modo irrestrito.

Ou seja, o sistema brasileiro, tal como se encontra no momento, permite a existência dos “free riders” em grau muito maior do que o sistema norte-americano. Evidentemente que a existência dos “free riders” é um entrave significativo à atividade sindical. Também é de se ressaltar que a jurisprudência sobre o direito de oposição no Brasil vem sendo construída sobre o princípio da liberdade de associação, enquanto que a jurisprudência da Suprema Corte enfatiza, no particular, a liberdade de expressão, com inversão de ônus de prova ao trabalhador, sendo portanto mais restrita à possibilidade de este recusar-se a contribuir para o custeio dos benefícios obtidos pelo seu sindicato em negociação coletiva.

Portanto, da comparação entre os dois sistemas conclui-se que atualmente os Estados Unidos possuem legislação muito mais favorável ao financiamento sindical do que o Brasil.

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O leitor do JOTA que quiser maiores detalhes do caso abordado ao final, pode ver o recurso de Mark Janus para a Suprema Corte e as contra-razões da American Federation of State, County and Municipal Employees, Council 31. Há neste processo dezenas de amici curiae, mas acreditamos que as mais interessantes são as petições dos Estados governados pelo Partido Republicano, em favor dos autores, e as petições dos Estados governados pelo Partido Democrata, em apoio aos réus.


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