Rafael Bezerra
No Brasil ainda são poucos os trabalhos acadêmicos no âmbito do Direito Constitucional que refletem sobre a atividade institucional [1] e o papel das Cortes Constitucionais na concretização de direitos fundamentais e na estabilidade das instituições republicanas. Em menor quantidade ainda são aqueles que o fazem avaliando empiricamente o impacto das decisões judiciais para além da sala do tribunal [2] (GLOPPEN, 2009; RODRÍGUEZ GARAVITO, 2011).
Neste sentido, a partir de 1988 vem ocorrendo um movimento paradoxal em terrae brasilis: enquanto os cientistas políticos e sociólogos buscam, cada vez mais, compreender o funcionamento das instituições, os constitucionalistas refugiavam-se nos debates sobre a hermenêutica e a aplicação judicial das normas constitucionais (BERCOVICI, 2009).
Ciente das limitações de toda pesquisa, considerando, inclusive, o presente relato, busca-se através deste lançar luzes acerca da premente necessidade de avaliação da performance das Cortes Constitucionais, e, para tanto, será analisado comparativamente, de modo sintético, o perfil de avaliação de adjudicação de três países: EUA, Finlândia e Brasil.
A escolha dos respectivos países tem por base epistemológica o fato de se tratarem de sistemas de justiça cuja implantação de parâmetros de qualidade de adjudicação se constituiu em momentos históricos diversos; representarem realidades sócio-econômico-culturais e institucionais distintas, além de localizarem-se em áreas geográficas específicas. Certamente, esta opção não tem a pretensão de abranger o debate acerca dos tribunais constitucionais ocidentais, muito menos se arvora a uma compreensão global do fenômeno constitucional. No entanto, referido olhar sabidamente reducionista, ao nosso ver, não desqualifica o argumento ora desenvolvido.
De acordo com o relatório How to assess quality in the courts? Quality benchmarks for adjudication are a means for the improvement of the activity of the couros [3], o processo de construção do sistema de medição da atividade institucional do Poder Judiciário nos EUA demandou grandes esforços, tendo sido desenvolvido em 1987, passando a ser efetivamente implementado apenas em 1995.
A partir da insistência do então Chief of Justice da Suprema Corte Americana, Warren E. Burger, em instituir uma organização independente e sem fins lucrativos, fora criado em 1971 o National Center for States Courts – NCSC [4], concebido inicialmente como uma espécie de câmara de compensação (clearinghouse), responsável pela elaboração de pesquisas, prestação de consultoria, formação de magistrados e servidores da Justiça, criação de serviços de informação e levantamento de dados comparativos para fomentar a melhoria da administração judicial em tribunais estaduais nos EUA, prestando, inclusive, suporte aos demais países interessados em implementar algo semelhante.
Desde a sua criação, constituiu-se em um agente catalisador da sistematização de informações e dados para a necessária reforma organizacional do sistema judicial americano. O NCSC, dentre outros objetivos, serviu de think tank nacional para identificar práticas exitosas; desenvolver experimentalismos judiciais e organizacionais; estabelecer normas e indicadores de avaliação de desempenho; instituir um fórum nacional para a discussão de questões que afetam a administração da justiça; apontar e pactuar uma agenda nacional para a melhoria da administração da justiça e promover a transparência.
Enquanto isso, na Finlândia [5], o processo de planejamento e estabelecimento de parâmetros de qualidade para a avaliação da jurisdição começou em 2003, como parte do Quality Project of the Courts. Referida etapa se iniciou através da definição de parâmetros de qualidade da adjudicação consistentes em seis aspectos, os quais contam com um total de quarenta critérios de qualidade, baseados na proteção do direito, no acesso à justiça, na percepção de equidade nos procedimentos judiciais e na credibilidade dos tribunais, são eles:
1) o processo (nove critérios de qualidade);
2) a decisão (sete critérios de qualidade);
3) o tratamento das partes e do público (seis critérios de qualidade);
4) a rapidez do processo (quatro critérios de qualidade);
5) a competência e as habilidades profissionais dos magistrados (seis critérios de qualidade);
6) a organização e a gestão da adjudicação (oito critérios de qualidade)
Aliados aos referidos parâmetros de qualidade foram instituídos outros elementos essenciais para uma adequada avaliação da adjudicação: a definição de escala de desempenho e a elaboração de uma correspondente avaliação escrita, formulados a partir de uma abordagem multimétodo (autoavaliação, surveys, avaliação de especialistas, análise estatística e réplica dos resultados obtidos formulada pela Corte).
Em contrapartida, passando para a análise da realidade institucional brasileira, observa-se que a Emenda Constitucional 45, de 2004 – que implementou a conhecida “Reforma do Poder Judiciário” – já em sua Exposição de Motivos considerava a “questão judiciária” como um das poucas problemáticas nacionais cuja necessidade de superá-la representava um consenso na sociedade brasileira (BRASIL, 2004).
A partir daí, pode-se identificar um movimento estratégico duplo por parte do Supremo Tribunal Federal para enfrentar a chamada “crise do Judiciário”, relacionada à morosidade dos processos judiciais e à baixa eficácia de suas decisões, tendo sido ainda descrita no Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais rápido e republicano [6] como fator de impacto no retardo do desenvolvimento nacional, no desestímulo aos investimentos, na ambiência favorável à inadimplência, na geração de impunidade e na descrença dos cidadãos no regime democrático.
De um lado, observou-se a criação de novos institutos e instituições, tais como a Repercussão Geral (RG) das questões constitucionais debatidas nos Recursos Extraordinários (RE), a Súmula Vinculante (SV), a Secretaria Nacional de Reforma do Judiciário (SRJ/MJ), dentre os quais se destaca o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) [7], concebido como órgão superior de fiscalização e controle, responsável por desburocratizar e exercer o controle externo administrativo e financeiro dos tribunais, além de coibir desvios funcionais de magistrados e servidores do Poder Judiciário (VIEIRA e BEZERRA, 2015).
Do outro lado, constatou-se a adoção de um comportamento institucional ativista por parte do STF, alinhado à perspectiva do strong judicial review, fato evidenciado através de numerosos julgados, possuindo como esteio argumentativo o pretenso exercício do papel de garantidor da concretização dos direitos e garantias fundamentais e da estabilidade das instituições republicanas, oscilando entre a legítima resposta à judicialização da política [8] e a temerária supremocracia ou chancela da “ditadura do Judiciário”, nas palavras do próprio Ministro Marco Aurélio [9].
Nesse diapasão, em discurso de abertura do Ano Judiciário de 2016 [10], o Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Ministro Ricardo Lewandowski, declarou que a mais alta Corte do país, quando “acionada em diversas oportunidades para dirimir questões das mais destacadas relevâncias, sempre atuou de modo tempestivo, firme, sereno e responsável, no sentido de garantir a estabilidade das instituições republicanas”, bem como, que se encontra permanentemente alerta, ativa e acessível aos jurisdicionados, sempre pronta para “assegurar aos que batem às suas portas a plena fruição dos direitos e das garantias fundamentais abrigados na Constituição e nas leis em vigor”.
Com efeito, em meio à mais grave crise institucional do país desde a redemocratização, o STF é cada vez mais alçado a superego da sociedade (MAUS, 2000) e ultima ratio da República, sendo chamado a deliberar recorrentemente acerca de inúmeras questões sócio-político-econômicas e institucionais relevantes [11].
Diante da respectiva avalanche judicializante, emergem cada vez mais fortes as seguintes perguntas:
- O STF tem a capacidade institucional autoproclamada?;
- Nossa mais alta Corte tem garantido a propalada estabilidade das instituições republicanas?;
- O STF tem cumprido a contento a sua pretensa missão institucional de proteger e garantir a efetividade de direitos fundamentais?;
- Há mecanismos de accountability vertical ou horizontal a serviço da sociedade e das demais instituições perante o STF?;
- Qual(is) é (são) e quem concebeu o(s) parâmetro(s) e o(s) indicador(es) de desempenho institucional do Tribunal Constitucional brasileiro? e
- Se existe(m), qual(is) a(s) sua(s) funcionalidade(s)?
A todas essas perguntas o mainstream da doutrina constitucional brasileira nos responde com um “silêncio ensurdecedor em meio a um diálogo de ausentes” (BERCOVICI, 2009).
Em sessão administrativa realizada no dia 9 de dezembro de 2015, os Ministros do Supremo Tribunal Federal aprovaram o novo plano estratégico da Corte denominado STF – rumo a 2020 [12]. Apesar de contemplar 10 objetivos estratégicos, 19 indicadores e 19 metas, distribuídos nas áreas de Prestação Jurisdicional, Transparência, Estrutura e Infraestrutura, Articulação Institucional e Recursos, estabelecendo, em média, 1,9 meta por objetivo, o novo plano foca basicamente na gestão de recursos financeiros, humanos e tecnológicos. A análise do documento evidencia a carência de caráter estratégico-institucional, bem como, de perspectiva por parte do próprio Supremo Tribunal Federal acerca da importância de se estabelecer parâmetros de desempenho para a adjudicação.
Mais ainda. Reforça contraditoriamente o planejamento e a implementação de uma agenda especialmente corporativa [13], negligenciando o desenvolvimento de um efetivo Planejamento Estratégico para gestão da qualidade, da transparência e do accountability social que auxilie não apenas o próprio STF, mas também os demais Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça do país a melhorar seu desempenho na adjudicação, fato que se revela quando da observação dos respectivos objetivos, metas e indicadores estabelecidos.
O mesmo entendimento se extrai a partir da análise da chamada Estratégia Nacional do Poder Judiciário 2015-2020, formulada pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a partir da contribuição de magistrados e servidores [14-15], a qual, apesar de refletir premissas importantes para o desenvolvimento estratégico de todo o Poder Judiciário, padece das mesmas carências do documento STF – rumo a 2020, o mesmo se aplicando ao planejamento estratégico desenvolvido no âmbito do Superior Tribunal de Justiça [16].
Cabe a ressalva de que esta breve análise comparativa ora desenvolvida não reflete mais um exemplo de certos “vícios nacionais”, tais como o fomento ao sincretismo metodológico [17] e ao estrangeirismo de “tudo copiar como se fosse matéria-prima nossa”, os quais grassam na academia brasileira. Muito menos reflete “um invencível desencanto em face de nossas condições reais” ou a reprodução do culturalismo científico, que opõe e segrega, sociedades avançadas do centro – Europa Ocidental e Estados Unidos – e sociedades atrasadas da periferia – por exemplo, as sociedades latino-americanas, reforçando um enfadonho diagnóstico acerca de uma realidade institucional inatingível a países do chamado Sul Global (HOLANDA, 1936 apud SCHWARCZ e STARLING, 2015; SOUZA, 2015).
Prova disso é que, na própria América Latina, há claro e inequívoco exemplo de experimentalismo judicial que propiciou a avaliação do desempenho da jurisdição exercida pela própria Corte Constitucional da Colômbia (CCC), bem como o monitoramento dos seus efeitos e impactos ocasionados nas demais instituições que compõem o sistema justiça, alcançando, inclusive, as variadas instituições governamentais e sociais envolvidas em litígios judiciais.
Estudos empíricos de fôlego, com o fito de realizar o acompanhamento dos efeitos da Sentencia T-025 [18], ao longo de 10 anos, promovidos por constitucionalistas colombianos como Uprimny e Sánchez (2010) e Rodríguez Garavito e Rodríguez Franco (2015) relatam a construção de indicadores de resultado para medir o gozo efetivo dos direitos das Pessoas Internamente Deslocadas (PIDs), a partir da emblemática participação popular, quando do desenvolvimento da chamada Comissão de Seguimiento, com o objetivo de realizar um monitoramento sistemático e permanente da evolução das políticas públicas, através da implementação das ordens constantes nas decisões judiciais emanadas da CCC.
A partir desta sintética análise, a qual indica que a medição da qualidade e da performance de Cortes Constitucionais vem recebendo maior ênfase em outros países, pontua-se que as perguntas supracitadas são reveladoras dos desafios institucionais da nossa mais alta Corte, demandando tempestiva inserção na agenda jurídica nacional.
Por fim, algumas ponderações parecem pertinentes na atual crise institucional que assola o país, no que pertine ao Poder Judiciário e ao sistema justiça como um todo:
1) cada dia mais a sociedade brasileira continuará a demandar uma maior responsividade por parte dos seus representantes, mormente do STF, em razão de sua autoproclamada capacidade institucional, a qual, de modo preocupante, tem restado recorrentemente esgarçada [19];
2) a resposta institucional desenvolvida até então pelo sistema justiça brasileiro de criar novos institutos processuais e instituições de controle externo administrativo e financeiro dos tribunais não tem se mostrado satisfatória. Nesse sentido, a “saída institucional” mais adequada, a partir das experiências exitosas observadas em outros países, passa por uma maior interação entre Corte e sociedade civil;
3) o discurso de eterno redentor social e institucional da nação proferido por alguns ministros da Suprema Corte brasileira não pode nem deve ocasionar, ao fim e ao cabo – sob pena de maior instabilidade institucional – um estado psicológico de bovarismo [20] nacional, em razão de uma eventual constatação por parte dos jurisdicionados de um severo contraste entre as ilusões e as aspirações propaladas em seu discurso institucional e a contínua desproporcionalidade diante da realidade e, por fim,
4) a sistemática negligência à necessidade premente de estabelecer um planejamento estratégico atento às demandas sociais por transparência; à instituição de mecanismos de accountability vertical ou horizontal a serviço da sociedade; a um maior grau de efetividade de sua jurisdição constitucional, em face da alardeada concretização de direitos, e ao efetivo exercício de seu papel de moderador das instituições da República poderá cobrar pesada fatura.
[1] A compreensão da dimensão da atividade institucional ora tratada concebe que o problema da legitimidade constitucional não se limita à dimensão normativo-interpretativa, pautada em critérios de teorias sobre interpretação, deliberação e decisão de uma Corte Constitucional. Pelo contrário, deve considerar os resultados obtidos a partir do desempenho das diversas instituições democráticas, mediante a adequação de seus desenhos institucionais. Isto significa que a instituição, ao invés de idealizar a atividade que deve realizar, necessita compreender quais mecanismos possui para desempenhar sua atividade (VERMEULE, 2007).
[2] Dentre outros, destacam-se na doutrina brasileira os relatórios produzidos pelo Projeto Supremo em Números desenvolvido pela FGV Direito Rio, o qual busca a convergência entre a produção empírica de conhecimento jurídico e a aplicação de tecnologias de computação e o estudo desenvolvido por Costa e Benvindo (2014).
[3] A íntegra do referido documento encontra-se disponível em: <http://www.courtexcellence.com/~/media/Microsites/Files/ICCE/QualityBenchmarksFinland.ashx>. Acesso em: 13 mar. 2016.
[4] Para uma maior compreensão acerca da atuação do NCSC, ver: <http://www.ncsc.org/>.
[5] Ainda de acordo com o relatório supracitado, semelhante processo de desenvolvimento e implementação de um sistema de medição de qualidade para os tribunais encontra-se em curso também na Holanda e na Suécia, visando à melhoria da qualidade judicial.
[6] No referido documento assinado pelos presidentes da República, do Supremo Tribunal Federal, do Senado e da Câmara dos Deputados restaram firmados pelos três Poderes da República 11 compromissos fundamentais: (i) implementação da reforma constitucional do Judiciário; (ii) reforma do sistema recursal e dos procedimentos; (iii) defensoria pública e acesso à justiça; (iv) Juizados Especiais e Justiça itinerante; (v) execução fiscal; (vi) precatórios (vii) graves violações contra os direitos humanos; (viii) informatização; (ix) produção de dados e indicadores estatísticos; (x) coerência entre atuação administrativa e orientações jurisprudenciais já pacificadas; (xi) e incentivo à aplicação de penas alternativas.
[7] O vasto rol das atribuições que perfazem a missão institucional do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) se encontra expressamente elencado no §4º do art. 103-B, da CF 1988.
[8] Na teoria política, o conceito de judicialização da política foi desenvolvido por Tate e Vallinder (1995, p. 28), o qual se subdivide em dois vetores (em tradução livre): a) o processo pelo qual os tribunais e magistrados dominam, ou tendem a dominar, a produção de políticas públicas que eram previamente realizadas por outras instituições [agencies] governamentais (ou, ainda, quando era amplamente aceito que elas deveriam sê-lo) e b) o processo pelo qual negociações não-judiciais, bem como espaços decisórios, tendem a ser dominados por regras e procedimentos quase-judiciários (legalismo). Cabe a ressalva de que este fenômeno muitas vezes decorre da omissão involuntária, da aquiescência ou a partir da ação estratégica dos demais Poderes Constitucionais, em especial do Poder Legislativo, através dos conceitos de blind-spots e burdens of inertia, conforme destacado por Dixon (2006, pp. 19-20).
[9] Íntegra da entrevista disponível em: <http://www.valor.com.br/politica/4468156/pior-ditadura-e-do-judiciario-diz-marco-aurelio-mello>. Acesso em: 07 mar. 2016.
[10] A íntegra do discurso de abertura do Ano Judiciário de 2016 encontra-se disponível em: <https://www.jota.info/a-integra-do-discurso-de-lewandowski-na-abertura-do-ano-judiciario>. Acesso em: 1° fev. 2016.
[11] Para uma análise retrospectiva acerca do perfil discursivo e do comportamento institucional do STF no ano de 2015, ver (VIEIRA et. al., 2015).
[12] A íntegra do planejamento estratégico STF – Rumo a 2020 encontra-se disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/centralDoCidadaoAcessoInformacaoGestaoEstrategica/anexo/PE_internet18dez15REV.pdf>. Acesso em: 11 fev. 2016.
[13] Para uma análise acerca da distinção entre instituição e corporação, ver (BEZERRA, 2016).
[14] O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) publicou em 2009 a Resolução n. 70, que regulamentou as ações voltadas para o planejamento e a gestão estratégica nacionais. Os principais benefícios desse normativo foram o alinhamento nacional em torno de objetivos comuns e a definição de um período quinquenal de planejamento (2010-2014). Resultado desse esforço institucional fora a instituição da Estratégia Nacional do Poder Judiciário 2015-2020 através da Resolução n° 198/2014, de 1° de julho de 2014. Para compreensão da missão, visão, atributos de valor para a sociedade e dos macrodesafios para o Poder Judiciário contidos neste Planejamento Estratégico e acesso à íntegra do documento, ver <http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento>.
[15] Os presidentes ou representantes dos tribunais do país, reunidos em Brasília/DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2015, durante o 9º Encontro Nacional do Poder Judiciário, aprovaram as Metas Nacionais, Metas Específicas para o Judiciário brasileiro alcançar em 2016. A íntegra das Metas Nacionais 2016, das Metas Específicas 2016 e da Diretriz Estratégica aprovada durante o evento encontra-se disponível em: <http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento/metas/metas-2016>. Acesso em: 08 abr. 2016.
[16] Íntegra do Plano STJ 2020 – a base para o futuro que queremos disponível em: <http://www.stj.jus.br/static_files/STJ/Institucionais/planoEstrategico_2020.pdf>.
[17] Como síntese da ideia desenvolvida pelo conceito de sincretismo metodológico tem-se a adoção de catálogos de princípios e métodos de interpretação, propostos por doutrinas e práticas constitucionais diversas e transplantados para o Brasil como se constituíssem algo universal, não passando, muitas vezes de discussão meramente teórica, sem o devido apego ao rigor dogmático, teórico e metodológico (SILVA, 2005, p. 182).
[18] A Sentencia T-025, de 2004, é considerada a decisão judicial mais ambiciosa da Corte Constitucional da Colômbia (CCC) por ter tutelado o direito de moradia de aproximadamente 1150 famílias (5 milhões de pessoas) em situação de despejo forçado em área de plantação de coca, decorrente de grave conflito armado colombiano que perdurou por 25 anos.
[19] Recente manifestação do professor argentino Roberto Gargarella retrata a presente preocupação em relação à Corte brasileira, quando este pontua que as Cortes Constitucionais que representam em nível global a jurisprudência mais avançada em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais (DESCs): Colômbia, África do Sul e Índia, apresentam na atualidade um panorama institucional desolador, atravessando um período de perda de legitimidade, de casos de corrupção e de composição conservadora comprometida com interesses corporativos. A íntegra da presente análise encontra-se disponível em: <http://seminariogargarella.blogspot.com.br/2016/04/india-8-derechos-sociales-el-momento.html>. Acesso em: 08 abr. 2016.
[20] De acordo com Schwarcz e Starling (2015), o termo tem origem na famosa personagem Madame Bovary, criada por Gustave Flaubert, e define justamente essa alteração de sentido da realidade, quando uma pessoa se considera outra, que não é.
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