Opinião & Análise

Ciências comportamentais

Como aumentar a arrecadação sem aumentar impostos?

Uma mudança de enquadramento pode fazer toda a diferença

Imagem: Unsplash

Como aumentar a arrecadação sem aumentar impostos? Este é um complexo quebra-cabeça que vem sendo montado por administradores e auditores das esferas municipal, estadual e federal. Todos parecem concordar em um ponto: a resposta passa por aumentar a eficiência e equidade do Sistema Tributário. É preciso diminuir o número de impostos, reforçar o pacto federativo e tornar todo processo mais justo, progressivo e simplificado.

A Reforma Tributária vem sendo desenhada neste sentido e promete boas novas: ao simplificar a legislação tributária, aprimorar a composição da arrecadação e aquecer a economia, tornará possível aumentar as receitas públicas sem elevar a carga tributária.

Contudo, é preciso ter cautela com o otimismo. Reformas são demoradas e precisam necessariamente, num estado democrático, conciliar diversos interesses políticos. Estas dificuldades se acentuam em propostas que contemplam profundas alterações constitucionais, tais como as atualmente em trâmite no Congresso Nacional.

Temos uma saída para melhorar a situação, mas esta requer a superação de alguns obstáculos políticos, burocráticos e tecnológicos. O que se pode começar a fazer agora?

Neste artigo, o sexto da nossa série no JOTA, apresentaremos de que forma podemos implementar estratégias baseadas nas Ciências Comportamentais para melhorar as contas públicas.

Com base no conhecimento dos fatores cognitivos relevantes para a tomada de decisão dos pagadores de impostos, é possível criar medidas inovadoras – e imediatas – e ajustar medidas convencionais para ajudar a resolver o problema fiscal de Municípios, Estados e União.

O mais importante é criar – ou ajustar – medidas que levem em conta como agentes reais tomam decisões. Para isso, o primeiro passo é adotar um certo ceticismo em relação aos modelos tradicionalmente utilizados para explicar a tomada de decisão de sonegar impostos.

Por estes modelos, a decisão sobre pagar ou sonegar impostos é descrita como uma escolha em um cenário em que a probabilidade de ser pego sonegando e o tamanho das multas são conhecidos. A melhor decisão, a mais racional, é a que for a mais vantajosa do ponto de vista econômico. Por esta perspectiva, a solução passa por contratar mais fiscais, realizar mais auditorias e adotar leis mais duras. Como veremos, esta não é toda a história.

Vimos em artigos anteriores que parte das nossas decisões são realizadas por meio de  processos rápidos, inconscientes e automáticos de raciocínio. Mais do que agentes calculistas e capazes de processar muitas informações, recorremos muitas vezes a heurísticas – atalhos mentais – de forma sistemática e previsível para tomar decisões.

Assim, tão importante quanto reduzir o número total de impostos, são os cuidados com a simplificação e o enquadramento de informações disponibilizadas para explicar esta redução ao pagador de impostos.

Afinal, muita informação pode nos deixar sobrecarregados (information overload). Além disso, precisamos estar atentos ao fato de que as pessoas têm atenção limitada e, por isso, tendem a dar maior atenção às informações em destaque e ao que aparece primeiro.

Portanto, cada detalhe na comunicação é relevante e pode fazer a diferença: a ordem das palavras e parágrafos, se a mensagem é enquadrada em termos de perdas ou ganhos, o que está em letras maiores ou em negrito, a quantidade de informações em cada peça de comunicação, o timing de disponibilizar as informações, entre outros[1].

Da mesma forma, tão importante quanto aumentar a fiscalização ou a tamanho das multas, é comunicar estes aumentos de forma a “atualizar” eficazmente a percepção de risco e dos custos da sonegação.

No contexto latino-americano, podemos citar estudos de caso realizados no Uruguai e Chile. Em ambas as experiências, cartas foram enviadas a empresas devedoras. No Uruguai, as cartas descreviam estatísticas de auditorias passadas e o histórico de penalizações; no Chile, as mensagens indicavam a iminência de um aumento na monitorização e da probabilidade de auditorias.

As Ciências Comportamentais, como vimos, têm muito a contribuir com as medidas bem conhecidas no meio das finanças públicas. Porém, é possível ir além. Diversos países vêm implementando medidas inovadoras informadas nas Ciências Comportamentais para melhorar a arrecadação nos últimos anos.

Dentre os casos, destacam-se as experiências realizadas por meio de uma parceria entre o Banco Mundial e autoridades fiscais de cinco países – Polônia, Letônia, Kosovo, Costa Rica e Guatemala, bem como a experiência realizada pela autoridade fiscal britânica (a HMRC)[2].

Em comum, estes experimentos de campo demonstram como pequenas alterações no enquadramento das comunicações oficiais podem ter efeitos significativos na tomada de decisão do pagador de impostos. Mais importante, são soluções que dispensam mudanças na estrutura legislativa, burocrática e tecnológica.

Nos próximos tópicos, apresentaremos as estratégias comportamentais que apresentaram os resultados mais promissores nestas experiências. Já temos uma boa ideia do que funciona: i) destacar o comportamento positivo das outras pessoas (normas sociais descritivas); ii) ressaltar os impactos sociais positivos dos tributos na comunidade (a chamada tax morale); iii) enquadrar o não pagamento como um ato deliberado, uma escolha ativa do contribuinte.

O que os outros estão fazendo importa – o papel das normas sociais

Costumamos nos guiar pelo o que percebemos que os outros estão fazendo, especialmente em situações que envolvam incertezas. Que tipo de roupa vestir no emprego novo? O que pedir neste restaurante que acabou de abrir? O que devo evitar em minha viagem para não ofender a cultura local?

Antes de tudo, vamos diferenciar três tipos de normas sociais.

Imagine morar em uma vila em que você percebe que quase todos moradores reciclam seu lixos domésticos, menos você. Grande chance de você começar a reciclar também. É comum ajustarmos nosso comportamento com base na nossa percepção do que outros estão fazendo. Isto é, com base nas normas sociais descritivas.

O mesmo vale para perceber uma mudança de tendência de comportamentos. Este é o caso das normas sociais dinâmicas. Por exemplo, imagine notar que vários dos seus vizinhos estão começando a encomendar produtos de carne plant-based. Provável que você fique curioso para experimentar e pesquise melhor sobre o assunto.

O mesmo vale para descobrir as opiniões dos outros sobre o que deve ser feito, o que é considerado correto naquele contexto: todos comentaram de forma muito crítica uma determinada notícia sobre desperdício de energia. De repente, você começa a pensar que é a hora de  trocar aquela geladeira antiga por uma mais eficiente. Estas são as normas sociais injuntivas.

Em alguns casos, basta esclarecer as normas sociais prevalentes para alterar comportamentos positivamente. Tudo não passava de um problema de falta de conhecimento. Por exemplo, as pessoas podem ter uma crença de que é comum não preencher corretamente (honestamente) as declarações de Impostos de Renda. Contudo, esta pode ser uma percepção equivocada. É difícil saber, pois em geral construímos nossa percepção com base em pequenas observações do dia-a-dia, que podem não corresponder a evidências confiáveis ou suficientes.

Com base neste insight comportamental, a HMRC realizou um grande experimento com pagadores de impostos. Grande mesmo: o estudo envolveu uma amostra de mais de 200 mil contribuintes que declararam, mas não pagaram seus impostos de renda. A ideia era testar o impacto de diferentes mensagens que transmitiam normas sociais descritivas e injuntivas. Vejamos algumas destas mensagens.

O que será que teve maior impacto?

“Nove em cada dez pessoas paga seu imposto em tempo” – uma norma social descritiva básica. Que tal adicionar uma ideia de que a pessoa faz parte de uma minoria ao fim da mensagem, será que ajuda ou atrapalha? O trecho adicionado: “(…) Você faz parte atualmente de uma minoria muito pequena de pessoas que ainda não nos pagaram”.

Ambas mensagens tiveram bons resultados, mas a mensagem com a norma de minoria produziu um efeito maior. E como se saíram as normas injuntivas?

Em um segundo experimento, os pesquisadores adicionaram mensagens que transmitiam normas sociais injuntivas, baseadas em dados reais e recentemente coletados no País. Um grupo recebeu esta mensagem: “Nove em cada dez pessoas concordam que todo mundo no Reino Unido deve pagar seus impostos em tempo”; outro grupo recebeu a mesma mensagem, mas com um trecho inicial diferente: “88% das pessoas (…)”.

Qual enquadramento teve maior impacto, “nove em cada dez” ou “88%”? Isto é, o enquadramento como uma fração ou na forma de uma porcentagem? A porcentagem teve resultados melhores. Uma possível explicação para os autores do estudo é que, por ser mais específica, a mensagem na forma de porcentagem passa uma maior credibilidade.

Neste mesmo estudo, outra mensagem apresentou resultados positivos moderados ao aplicar um insight diferente: “Pagar seus impostos significa que nós todos ganhamos com serviços públicos vitais, como o Sistema Nacional de Saúde (NHS), estradas e escolas”.

Precisamos (re)lembrar – e ressaltar – o lado positivo dos impostos

Para muitos contribuintes, nossos males são revelados pelos números do impostômetro e nossa redenção passa pelo o que indica o sonegômetro. Muitas pessoas percebem o imposto apenas como uma forma de assalto ao cidadão. Não sobra espaço para reconhecer seu papel como um meio para promover mudanças positivas na sociedade. O discurso da “corrupção generalizada dos governos”, independentemente dos partidos envolvidos, é utilizado como racionalização da sonegação, de forma a torná-la moralmente aceitável aos olhos do próprio sonegador.

Por vezes, um caminho simples e rápido para melhorar a arrecadação passa por relembrar as pessoas da função social dos impostos e dos seus benefícios concretos para a sociedade. Há uma contrapartida do “contrato fiscal” que costuma ser esquecida, e que pode ser relembrada e destacada.

Um caminho para melhorar a arrecadação passa por medidas para alterar a percepção das pessoas sobre a moralidade dos impostos (tax morale). Relembrar as pessoas da contrapartida social dos impostos e ressaltar que administradores públicos podem ser confiáveis muda a forma com que as pessoas percebem a obrigação de pagar impostos. Igualmente importante salientar esforços para diminuir a corrupção e dar mais voz aos contribuintes na decisão sobre alocação dos recursos públicos.

Neste caso, assim como no caso das medidas convencionais, é  importante pensar em questões comportamentais relacionadas ao enquadramento das mensagens.

É importante fazer referências concretas e próximas da realidade dos contribuintes. Melhor falar do conserto da escola do bairro do que da melhora da educação municipal. A ideia é diminuir a distância entre o pagamento do imposto e os benefícios percebidos da sua utilização. Pode parecer que não se trata de uma questão importante, porém, temos de ter atenção ao fato de que percebemos de forma diferente uma mesma informação se ela estiver formulada de modo Abstrato ou Concreto.

Com base nestes e noutros insights comportamentais pertinentes, podemos pensar nos seguintes exemplos: “Se não fosse sua contribuição, aquela escola não teria sido construída. Obrigado”; “Seu imposto foi gasto na compra de equipamentos  para os bombeiros da cidade”; “Com sua ajuda, abrimos mais dois leitos no Hospital perto da sua casa”.

Importante ressaltar que sabemos da dificuldade de fazer a ligação direta entre receitas e gastos neste nível tão específico, em especial em relação aos impostos cuja arrecadação não é constitucionalmente vinculada a fundo ou despesa. Porém, é possível desenvolvermos estratégias para diminuir a referida distância, criando ligações, mesmo que não diretas, entre receitas e despesas.

Quanto maior a moralidade dos impostos, mais facilmente as pessoas perceberão o seu pagamento como dever social, e não mais como mera obrigação. Isto é, não mais apenas como uma manifestação  do poder de império estatal.

Se considerarmos o ápice da moralidade dos impostos, o contribuinte fica cada vez mais intrinsecamente motivado a contribuir, algo que começa a fazer de forma voluntária e que continuaria fazendo ainda que na ausência de fiscalização ou penalidades. Neste caso, diminui também o interesse por buscar brechas legais para pagar menos, o eterno jogo de gato e rato entre fiscais e contribuintes.

A preocupação com a moralidade dos impostos pode parecer algo muito distante da realidade brasileira, mas já começamos a ver algumas iniciativas muito interessantes, como o exemplo de Embu das Artes, São Paulo.

“Bons cidadãos” não deixam de pagar seus impostos.

Imagine receber a seguinte mensagem em casa meses depois do prazo para declarar Imposto de Renda: “Anteriormente, consideramos sua falha em realizar a declaração um lapso, um descuido. Porém, se você não declarar seu Imposto de Renda a partir de agora, começaremos a considerar a falta da declaração como uma opção deliberada da sua parte”[3].

Mensagens como estas foram utilizadas com enorme sucesso para aumentar a arrecadação estudos de caso promovidos pelo Banco Mundial em parceria com autoridades fiscais na Guatemala, Polônia e Letônia.

Por que transformar uma violação da lei de uma omissão para uma ação tem este efeito tão relevante do ponto de vista comportamental? Temos maior facilidade para criar boas justificativas – formas de racionalizar – para justificar violações de regras por omissão. Omissões dão maior espaço para ambiguidades e para nossa criatividade. E costumamos ser muito bons nisso.

Uma das grandes contribuições do campo da behavioral ethics é demonstrar os mecanismos cognitivos que levam pessoas que se consideram honestas a agir de forma desonesta. No mesmo sentido, por meio de mecanismos de racionalização, conseguimos conciliar o que deveria ser inconciliável: cometer pequenos ilícitos e sustentar uma auto-imagem positiva.

Entretanto, grande parte das justificativas que possamos elaborar são  neutralizadas se admitirmos o fato de que foi uma escolha ativa. Por isso a mensagem é tão poderosa. Ela nos obriga a suportar o alto custo psicológico da dissonância entre atos que estamos praticando e nossa auto-imagem positiva. Difícil manter uma auto-imagem de “bom cidadão” ou “pessoa honesta” depois violar a lei deliberadamente. Como resolver esta dissonância? Mais fácil pagar logo o imposto devido.

Conclusão

Como aumentar a arrecadação sem aumentar impostos? A pergunta que mais nos interessa em nosso contexto atual requer uma pequena adição: como fazer isto para já, sem precisar de grandes mudanças na estrutura legislativa, burocrática e tecnológica? Como vimos, a resposta passa pela incorporação de insights das Ciências Comportamentais por auditores e administradores públicos.

Mostramos algumas estratégias comportamentais com resultados promissores. Porém, este é só o começo. Há ainda muito mais a ser testado.

 

Referências:

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[1] Estas preocupações com o enquadramento e facilitação da comunicação vão além de sugestões para adoção de melhores práticas. São, antes de tudo, exigências normativas. Do ponto de vista jurídico, há um consenso na doutrina brasileira de que quesitos como clareza, cognoscibilidade e simplicidade da Lei são requisitos essenciais e intrínsecos da Segurança Jurídica. Estes elementos podem ser encontrados de forma detalhada no artigo 11 da LC 95/98.

[2] Importante ressaltar que temos um estudo em andamento no Brasil, na cidade de São Paulo. Neste caso, a parceria é entre o 011.lab e Secretaria Municipal de Fazenda. Os resultados apresentados em seminários parecem promissores e serão publicados em breve.

[3] A mensagem é uma versão traduzida, reduzida e adaptada de um trecho retirado da intervenção realizada na Guatemala.


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