Opinião & Análise

Burocracia

Burocracia de rua, accountability e controle social: o caminho para a eficiência

O Estado não possui agentes – nem capacidade – de exercer, por si só, a fiscalização e controle de toda ação pública

burocracia de rua
Tânia Rêgo/Agência Brasil

O conceito de burocracia de rua foi originalmente desenvolvido por Michael Lipsky, cientista americano, na década de 1980.

Traz em seu bojo a ideia de que as políticas públicas não podem ser tidas como algo desenvolvido – ou imposto – “de cima para baixo”, a partir da atuação isolada das instâncias institucionais – em especial o Legislativo.

Contrariamente, são elas concebidas e implamentadas no dia a dia das repartições públicas (ainda que não estatais) quando da interação com os cidadãos e tomada de decisões pelos agentes públicos, com a criação de rotinas e estratégias de combate a imprevistos e pressões (LIPSKY, 1997, p. 390)

Refere-se aos agentes que atuam na ponta, estabelecendo um contato próximo com o cidadão (professores, médicos, assistentes sociais, policiais, defensores públicos, agentes vistores e fiscais etc) – e que portanto estão permanentemente expostos a desvios e riscos de prática de favoritivismo, estereotipalização e generalização dos “clientes”.

Nesse contexto, um dos grandes desafios é a conciliação da necessidade de um tratamento padronizado, isonômico e previsível com as peculiaridades e necessidades individuais e específicas de cada caso.

Diante dessa realidade – e do contexto generalizante e massacrante das especificidades tanto dos demandantes quanto dos agentes públicos -, necessário o desenvolvimento de estratégias que equilibrem a demanda por liberdade e discricionariedade dos agentes situados na ponta e os métodos de controle e padronização obrigatoriamente regentes da ação pública.

Realmente, a liberdade para agir coerentemente, com inteligência e eficiência não pode servir de desculpa para uma atuação ofensiva da isonomia, da moralidade, até da legalidade.

Como conciliar essas duas demandas dos tempos atuais – ambas igualmente legítimas e essenciais para a prestação de um serviço público de qualidade – é o grande desafio.

A dinâmica entre discricionariedade dos agentes distantes dos órgãos centrais, a demanda por uma ação pública cada vez mais customizada e responsiva devem conviver com mecanismos de controle igualmente mais inteligentes, não meramente formais e que tomem em consideração os efetivos resultados buscados/produzidos, sem abrir espaço para desvios e irregularidades.

A questão central que se coloca, portanto, respeita à accountability sobre os ‘burocratas de rua’, que não raro transitam em ambientes dominados por lógicas corruptas, tomados pelo cinismo e por rotinas voltadas a perpetuar a dominação sobre a população, que, diante da inércia, da má vontade – e muitas vezes da má fé – dos agentes finda por ter seus interesses e necessidades perpetuamente desatendidos, negligenciados.

Tal postura tem um nefasto e imenso potencial de perda da confiança no público – fator que pode comprometer ainda mais seriamente a frágil e descontínua relação sociedade-Estado brasileira e, em última instância, a própria democracia.

A solução de tão complexa problemática passa, necessária e inarredavelmente, pelo controle social: tendo em vista o constante e próximo contato entre tais burocratas e a população, ninguém mais indicado que ela própria para avaliar, acompanhar e criticar tal atuação.

Até porque fisicamente impossível a disponibilização de fiscais/controladores em número e abrangência geográfica suficiente para acompanhar e avaliar a atuação de todos os agentes que interagam com a população e se responsabilizem pela entrega dos serviços públicos.

Tal estratégia tem o potencial de propiciar não apenas o incremento da eficiência, mas também – e talvez ainda mais importante – o da confiança, da crença do cidadão no Estado.

Não obstante a clareza desse raciocício – e dos eloquentes bons resultados obtidos por estratégias dessa natureza (veja-se, nesse sentido, e a título de exemplo, o Programa Prato Aberto, da Prefeitura do Município de São Paulo, e o Obra Transparente, desenvolvido pela Transparência Brasil e o Observatório Social do Brasil1) – não vem ele encontrando grande acolhida nas políticas federais.

Realmente – e, infelizmente – o atual governo vem se empenhando em suprimir e diminuir a importância das instâncias de participação e controle social – as quais, nunca é demais lembrar, são conceitos técnicos, estratégias de exercício do poder político, sem qualquer vinculação a quaisquer ideologias político-partidárias .

Nesse sentido, os Decretos n. 9.759/2019, que extingue e estabelece diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal; e 9.795/19, que reorganiza o Ministério da Saúde – e extingue a respectiva Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa (SGEP).

Com relação ao primeiro, o Supremo Tribunal Federal vem dando indicativos de sua inconstitucionalidade: em 13/07/19, no bojo da ADI 6121, suspendeu-o parcialmente, em caráter liminar, sob o fundamento da inviabilidade da extinção de colegiados por decreto (na ocasião, cinco ministros – Gilmar Mendes, Edson Fachin, Luis Roberto Barroso, Rosa Weber, Celso de Mello e Cármen Lúcia –posicionaram-se pela inviabilidade absoluta de tal pretensão, enquanto seis – Marco Aurélio Mello, dos ministros Luiz Fux, Alexandre de Moraes e Ricardo Lewandowski – defenderam que somente os colegiados criados por lei não poderiam ter seu desmanche determinado por decreto).

Ao nosso ver, igualmente de gritante inconstitucionalidade o segundo, frontalmente ofensivo ao disposto no artigo 198, III da CF:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (…) III – participação da comunidade.

O mesmo fenômeno tem se dado em nível municipal de São Paulo – em que o Decreto 57.829, de 14 de agosto de 2017 restringiu à praticamente metade o número de conselhos participativos junto às prefeituras regionais, criados em 2013.

Pouco tempo antes, o Decreto n. 54.837/13, que criou o Conselho de Planejamento e Orçamento Participativos da cidade de São Paulo havia sido revogado (pelo Decreto n. 57.802/17), com a consequente supressão de mais essa instância participativa e de controle social.

Referido colegiado era composto por 106 membros: 13 representantes da Administração municipal, 63 dos conselhos participativos municipais e 29 temáticos.

Digno de registro, ainda, o Decreto municipal n. 57.792/17, segundo o qual os representantes da sociedade civil junto ao Conselho do Plano Municipal do Livro, Leitura, Literatura e Biblioteca passaram a ser designados pelo Secretário Municipal de Cultura, não mais sendo eleito pela população paulistana.

Por essa bizarra medida, criou-se um mecanismo de o próprio agente controlado indicar, livre e discricionariamente, os seus controladores.

O desacerto da medida era tão evidente que se encontra atualmente revogada (pelo Decreto n. 58.908/19).

Veja-se que em todos esses casos a extinção dos colegiados se deu por decreto – possibilidade essa justamente pendente de decisão do Supremo.

O polêmico projeto de medida provisória n. 881/2019, mais conhecido como “MP da liberdade econômica” tangencia o assunto: seu artigo 3º, VI traz justamente uma tentativa de limitar a discricionariedade dos fiscais federais quanto à sua interpretação das normas aplicáveis a determinada situação.

O texto proposto, que pode vir a gerar situações de incoerência e falta de razoabilidade prática, buscou atrelar a ação dos burocratas de rua aos regulamentos – como se tais profissionais fossem simples carimbadores, meros conferentes de aspectos formais ou máquinas incapazes de considerar e se adaptar a qualquer variável que se apresente.

Essa não nos parece a melhor alternativa: ao invés de amarrar as mãos dos burocratas de rua – o que geraria um exército de agentes sem liberdade para pensar e agir de acordo com as demandas reais e efetivas, tão diversas e peculiares -, o caminho mais profícuo nos parece ser o da capacitação, aprimoramento profissional e incremento da accountability, com foco na participação da população, no controle social.

É os que demonstram, inclusive, as suprarreferidas expeciências, às quais se soma, ainda: o projeto Tá de Pé?2, também desenvolvido pela Transparência Brasil, e o Olho Vivo no Dinheiro Público, da Controladoria Geral da União3.

A título de conclusão, tem-se: 1. O Estado não possui agentes – nem capacidade – de exercer, por si só, a fiscalização e controle de toda ação pública; 2. Há funções públicas – justamente a burocracia de rua – que, por sua própria natureza e forma de efetivação, não comportam uma fiscalização pari passu e efetiva por parte da Administração; 3. O cidadão é um importantíssimo aliado no processo de controle da ação pública e incremento da eficiência, efetividade, responsividade e no aumento da qualidade da ação estatal.

Daí que toda e qualquer melhora na qualidade dos serviços públicos passa, necessariamente, pelo fortalecimento entre os vínculos – inclusive de confiança – entre sociedade e Estado e pelo controle social.

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Referências bibliográficas:

. LIPSKY, Michael. Street-level bureaucracy: An introduction. In HILL, Michael (ed.). The policy process. A reader. 2ª ed. New York: Routledge, 1997. P. 389-393.

_____________. Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. 30th Anniversary Expanded Edition. The Russell Sage Foundation: New York, NY. 2010.

1 Maiores informações em https://www.transparencia.org.br/projetos/obratransparente?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=boletim_julho&utm_term=.

2 https://www.transparencia.org.br/projetos/tadepe?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=boletim_julho&utm_term=.


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