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Bridge Entity: um paralelo entre a resolução bancária e a falência de empresas

Com peculiaridades do setor bancário, grande parte dos países estão preferindo adotar vias alternativas ao regime falimentar

Crédito: Unsplash

São várias as justificativas para a existência de regimes especiais de intervenção no sistema bancário e financeiro. Talvez a justificativa mais comum e aceita pela literatura é a necessidade de o Estado dispor de um instrumental regulatório que seja capaz de conferir respostas rápidas e eficientes a determinadas situações enfrentadas pelas instituições financeiras, de modo a evitar crises sistêmicas.[1]

A base do sistema seria, portanto, a confiança da sociedade no setor, já que, este exerce importantes funções no desenvolvimento econômico de um país. Neste sentido, são apontados (i) serviço de realocação de capitais, transferindo recursos de setores superavitários para setores deficitários, redistribuindo recursos na economia; e (ii) o importante papel na implementação de políticas econômicas, através da execução das políticas monetária, creditícia e cambial implementadas pelo Estado.[2]

Assim, em razão da necessidade de se tutelar a confiança da sociedade no setor bancário, alinhado com o papel fundamental do setor no desenvolvimento econômico, foi desenvolvido um instrumental regulatório próprio, constituindo-se uma via alternativa ao regime falimentar. Desta forma, a Lei que regula problemas de liquidez e insolvência de instituições financeiras é Lei nº 6.024/74, e não a de Falência (11.101/2005).

No mesmo sentido, em razão das peculiaridades inerentes ao setor bancário, grande parte dos países estão preferindo adotar vias alternativas ao regime falimentar, com o intuito de minimizar em certa medida possíveis efeitos danosos à sociedade com a possível quebra de uma instituição do setor.

Assim, de maneira geral, países vêm adotando um desenho regulatório que classifica a intervenção Estatal no setor bancário em duas modalidades, a saber, (i) ações de cunho provisório, destinadas ao saneamento das instituições financeiras; e (ii) medidas terminativas, voltadas à efetiva liquidação destas.[3] Entretanto, trata-se apenas de uma classificação, o que não impede a aplicação conjunta ou em caráter suplementar dos regimes.

Sobre uma perspectiva história, é interessante destacar que o entendimento de que instituições financeiras devem gozar de um aparato regulatório próprio, diferente do falimentar, começou a se consolidar desde a segunda metade do século XIX, período determinante na indústria nacional, momento em que diversos bancos de depósitos e de descontos foram criados, dentre eles: Banco Comercial da Bahia (1845), Banco Comercial do Maranhão (1846), Banco de Pernambuco (1851) e o Banco Comercial do Pará (1853).

Aliado à criação desses bancos, foi promulgado o Código Comercial (Lei nº 556, de 25 de junho de 1850) e da Lei de Terras (Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850). Como ilustra PINTO, esses diplomas legais foram essenciais para o funcionamento dos estabelecimentos bancários, na medida em que reconheceram legalmente a profissão de banqueiro, regulamentaram a organização dos bancos e dos contratos de financiamento (inclusive daqueles garantidos por hipoteca), além de tornarem a terra um ativo negociável.[4]

No entanto, esse cenário de crescimento econômico é abalado devido à crise cafeeira no início da década de 1860. É neste cenário de retração econômica que foi aprovada a Lei nº 1.083, de 22 de agosto de 1860, que acabou por receber o nome de “Lei dos Entraves”, passando a exigir a aprovação governamental para o estabelecimento de sociedades anônimas, bem como a proibição à emissão de vales por bancos privados enquanto estes não se mostrassem capazes de reembolsá-los em ouro.[5]

PINTO aponta que a redução da liquidez da economia em função do cenário de retração econômica foi responsável pela quebra das casas bancárias J.A Souto & Cia., em 1864, e a Mauá Mac-Gregor, em 1866, ocasionando uma crise bancária no país e forçando a elaboração de regras específicas para situações de crises bancárias.[6] No mesmo período, foram promulgados os Decretos nº 3.308, de 17 de setembro de 1864 e o 3.309, de 20 de setembro de 1864, os quais, para muitos autores, podem ser considerados como os marcos regulatórios de intervenção estatal para a regulação bancária[7].

O Decreto nº 3.308 estabeleceu uma moratória geral, estabelecendo uma suspensão e uma prorrogação, por sessenta dias, dos vencimentos das letras, notas promissórias e quaisquer outros títulos comerciais pagáveis na Corte e na Província do Rio de Janeiro, e o Decreto nº 3.309 preceituava que os bancos não poderiam ser submetidos à legislação das falências ordinárias.[8]

Como efeito desta retração econômica, é de se ressaltar à quebra de diversas instituições financeiras. Apenas no final de 1900, 17 estabelecimentos bancários foram liquidados, além da suspensão de pagamentos pelos bancos da República, Banco Rural e Hipotecário e o Banco da Lavoura e do Comércio.[9] Em função da crise econômica, o governo à época promulgou a Lei nº 703, de 10 de outubro de 1900, que promoveu algumas mudanças no processo para liquidações forçadas, além de possibilitar aos bancos a celebração de acordos extrajudiciais com credores.

Em 1920, foi criada a Inspetoria Geral dos Bancos, através da Lei nº 4.182, de 13 de novembro de 1920, demonstrando, portanto, o interesse do Estado na supervisão mais efetiva do setor bancário. Assim, já reconhecida a impraticabilidade de submissão do procedimento falimentar aos bancos, em 16 de dezembro de 1930, foi promulgado o Decreto-lei nº 19.479, regulamentado pelo Decreto nº 19.634, de 28 de janeiro de 1931, que disciplinaram o processo de liquidação extrajudicial, vigorando até 1945.

Por conseguinte, é indubitável que o interesse público envolvido em um setor sensível e de extrema relevância no desenvolvimento econômico de um país, faz com que, as instituições financeiras sujeitem-se aos regimes especiais de intervenção e liquidação extrajudicial, dispostos na Lei nº 6.024/74, e não o do regime falimentar ordinário.

Por fim, vale lembrar que como sustenta Arnold Wald, não há como equiparar a liquidação extrajudicial com a falência ou com um procedimento administrativo com características de concurso universal, em face da tutela que o estado exerce sobre a instituição financeira, que a subtrai da lei comum através do decreto de liquidação extrajudicial e, assim, a elimina do mercado, instaurando um procedimento administrativo de liquidação forçada. [10].


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[1] PAULIN, Luiz Alfredo. Conceito de intervenção e liquidação extrajudicial – pressupostos para a sua decretação. In SADDI, Jairo (Org.). Intervenção e liquidação extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional: 25 anos da Lei nº 6.024/74. São Paulo: Textonovo, 1999, p. 125.

[2] GRAU, Eros Roberto. “Liquidação e intervenção em instituição financeira-anulação de ato administrativo complexo-discricionariedade e revisão judicial”. In: RDA 203/389.

[3] YAZBEK, Otavio. Regulação do mercado financeiro e de capitais. São Paulo: Elsevier, 2007, pp. 224-225, p 127.

[4] PINTO, Gustavo Mathias Alves Pinto. Regulação Sistêmica e Prudencial no Setor Bancário Brasileiro. Coimbra: Almedina, 2015, p. 59.

[5] Ibid, p. 60.

[6] Ibid, p. 60.

[7] Para PAULIN, desde 1864 vem se reconhecendo a necessidade de se adotar, no que se relaciona a quebra de instituição financeira, um regime peculiar. (PAULIN, Luiz Alfredo. Conceito de intervenção e liquidação extrajudicial – pressupostos para a sua decretação. In SADDI, Jairo (Org.). Intervenção e liquidação extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional: 25 anos da Lei nº 6.024/74. São Paulo: Textonovo, 1999, p. 122). Para Verçosa, interpreta o Decreto nº 3.309/1864 como o germe da futura legislação sobre a intervenção administrativa no campo das quebras bancárias.

[8] PINTO, Gustavo Mathias Alves Pinto. Op. cit., p. 60.

[9] PINTO, Gustavo Mathias Alves Pinto. Op. cit., p. 61.

[10] WALD, Arnold. O arresto e a indisponibilidade na Lei n. 6.024/74, Revista de Direito Mercantil, n° 33, p. 11.


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