Opinião & Análise

Análise

Balanço da atuação do Cade em 2018

Trabalho dos servidores possibilitou à autarquia alcançar importantes objetivos e entregar excelentes resultados

Crédito Alexandre Santos/Asscom/Cade

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) iniciou o ano de 2018 com o compromisso de trabalhar em busca das melhores práticas para a autarquia e para o país, fortalecer a atuação da instituição em âmbito nacional e internacional, capacitar maciçamente os servidores do órgão e manter a efetividade de seu principal objetivo: contribuir para a consolidação da livre concorrência e o combate aos abusos do poder econômico.

Passado este um ano, a sensação é de dever cumprido. A autarquia apreciou e julgou grandes casos – que impactaram positivamente no mercado e na vida dos consumidores brasileiros – e se fez presente em debates sobre grandes temas. Por meio das análises e investigações realizadas pela Superintendência-Geral, dos julgamentos realizados pelo Tribunal e dos estudos promovidos pelo Departamento de Estudos Econômicos, o Cade consolidou sua posição de protagonista no cenário nacional e internacional. Também foram dados grandes passos no sentido de fortalecimento institucional da autarquia e de atuação em coordenação com outros órgãos públicos no país.

Os resultados falam por si. O Cade possui um dos menores prazos de análise de atos de concentração do mundo e uma política de acordos de êxito. No âmbito da repressão às infrações à ordem econômica, foram aplicadas punições de cerca de R$ 2 bilhões em 2018, entre multas e contribuições pecuniárias, com recolhimento efetivo aos cofres públicos de cerca de R$ 550 milhões.

Tendo em vista o caminho de sucesso percorrido ao longo de 2018, é salutar realizar um balanço do ano, a partir do detalhamento dos resultados.

Atos de concentração

Em 2018, foram apreciados 406 atos de concentração, com prazo médio de 30 dias de análise, contados da notificação até a decisão final – um dos menores prazos do mundo, frise-se.

A grande maioria dos atos, cerca de 96%, foi aprovada sem restrições pela Superintendência-Geral do Cade (SG/Cade). Dos 17 que foram apreciados pelo Tribunal do Conselho, houve uma reprovação e sete aprovações com remédio. Interessante ainda observar que seis atos de concentração foram analisados pelo Tribunal em sede de revisão da decisão da SG/Cade, seja por meio de recurso de terceiros interessados, seja pelo instrumento da avocação.

Em fevereiro, o Cade vetou a aquisição da Liquigás pela Ultragaz, após concluir que a operação poderia gerar efeitos anticompetitivos no mercado de gás de cozinha. Em um cenário pós-operação, a nova empresa responderia por mais de 40% das vendas do produto em vários estados do país, resultando em alta concentração com impactos negativos aos consumidores.

Também em fevereiro, foi aprovada a compra da Monsanto pela Bayer com restrições concorrenciais. Por meio de acordo, foi determinado, por exemplo, o desinvestimento de todos os ativos da Bayer relacionados aos negócios de sementes de soja, algodão e herbicidas não seletivos à base de glufosinato de amônio.

A aquisição de parte da XP Investimentos pelo Itaú/Unibanco foi autorizada pelo Conselho em março. O aval foi condicionado à assinatura de acordo que estabeleceu uma série de obrigações comportamentais.

Em novembro, a análise de uma operação de compartilhamento de rede entre as operadoras de telefonia celular Oi e Tim, ainda que tenha resultado na aprovação sem restrições, concluiu que contratos de compartilhamento ativo de redes no setor brasileiro de telecomunicações são considerados contratos associativos nos termos da Resolução nº 17/2016 do CADE, além de expor preocupações quanto à necessidades de limites ao processo de integração das operadoras de serviços de telecomunicação de modo a garantir um ambiente concorrencialmente saudável.

Dois atos aprovados sem restrições na Superintendência-Geral merecem destaque. Em outubro, a fusão entre Fibria e Suzano, no setor de celulose, pela complexidade e pelos valores envolvidos na operação. E em julho, quando foi aprovada a compra da Alesat Combustíveis pela Glencore Participações – vale lembrar que no ano anterior a aquisição da Alesat pelo Grupo Ultrapar havia sido reprovada pelo Cade.

Combate a cartéis

No campo do controle de condutas, o Cade manteve a sua postura forte de investigação a cartéis e do incentivo ao seu programa de acordos. Foram 18 casos de cartel julgados em 2018, frente a oito julgados em 2017. Estes casos resultaram na aplicação de multas de aproximadamente R$ 600 milhões.

Merecem destaque os chamados “cartel do sal” e “cartel de embalagens flexíveis”, embora também tenham sido condenados casos referentes a serviços médicos, equipamentos elétricos, recarga de celulares, equipamentos eletrônicos, estacionamentos, transporte de passageiros e placas de sinalização.

Foram celebrados ainda 49 Termos de Compromisso de Cessação de Conduta (TCCs) em casos de cartéis investigados pelo Cade, com contribuições pecuniárias de cerca de R$ 1,26 bilhão. Dentre os casos de maior destaque, encontram-se aqueles derivados das investigações no âmbito da Operação Lava Jato. Apenas no mês de novembro foram assinados 16 TCCs relacionados à operação.

Condutas unilaterais

Conforme estabelecido no início do ano passado, os casos de conduta unilateral têm sido objeto de atenção cada vez maior pelo Cade. Em 2018, foram apreciados pelo Tribunal do Conselho sete casos envolvendo diferentes formas de condutas unilaterais.

Em agosto foram apreciados dois casos relativos a cobranças de taxas por operadores portuários, denominadas THC2, cujo julgamento havia sido iniciado em 2016 e que permaneceram dois anos pendentes em face de pedido de vista. Ao final, o Cade considerou a cobrança de tais taxas anticoncorrenciais e determinou sua imediata cessação. Em outubro, em sede de medida cautelar, a autarquia reforçou o entendimento no sentido de as taxas não serem cabíveis.

O caso envolvendo a discussão sobre direito de propriedade intelectual sobre desenhos industriais de autopeças, que contrapôs a Associação Nacional de Fabricantes de Autopeças e três montadoras de automóveis, foi concluído em julgamento realizado em março. O caso foi arquivado, tendo o Cade concluído que não houve abuso por parte das montadoras no exercício dos direitos de propriedade intelectual.

Também merece menção a decisão unânime adotada em outubro envolvendo a empresa Unilever, que foi condenada por limitar e prejudicar a livre concorrência ao impedir o acesso de concorrentes a canais de distribuição no mercado de sorvetes. No curso do processo ficou demonstrado que a empresa teria oferecido aos pontos de venda descontos e bonificações em troca de exclusividade de vendas, de merchandising (exposição privilegiada) ou de uso dos refrigeradores.

Já acerca de TCCs, foram celebrados 11 acordos envolvendo condutas unilaterais, que resultaram em contribuições de R$ 70 milhões e, mais importante, levaram à cessação das condutas anticoncorrenciais em estágios iniciais da investigação.

Além disso, três grupos de acordos merecem destaque pelo impacto direto na vida do cidadão:

Entre julho e setembro, foram celebrados cinco acordos com bancos e credenciadoras de meios de pagamento (Banco do Brasil, Itaú, Bradesco, Cielo e Rede) com o objetivo de cessar práticas que poderiam, em resumo, frear a abertura desse mercado. Convém rememorar a gigantesca evolução do ponto de vista concorrencial no mercado de meios de pagamento nos últimos anos, no qual se saiu de um virtual duopólio com exclusividade entre bandeira e credenciadora para um mercado competitivo sem exclusividade.

Outro grupo de acordos, celebrados em março, se deu no mercado de On-line Travel Agencies (OTAs) com as empresas Booking, Decolar e Expedia. As agências on-line se comprometeram a cessar o uso de cláusula de paridade ampla em suas relações comerciais com hotéis. Isto é, não aplicá-la para proibir melhores ofertas, por parte desses estabelecimentos, em seus canais de venda off-line, como balcão de reservas, agências de turismo físicas e canal de atendimento telefônico.

Também em março foram assinados acordos com o Conselho Federal de Corretores de Imóveis e com os Conselhos Regionais de todas as unidades da federação prevendo o fim do tabelamento de taxas de corretagem imobiliárias, passando a vigorar a liberdade de mercado no setor.

Consultas

Em 2018 o Cade emitiu manifestação em sete consultas. No âmbito da autarquia, a consulta tem caráter vinculante pelo prazo máximo de até cinco anos.

Em março, ao responder à consulta formulada por sindicatos de transportadores, restou esclarecido que a adoção de tabela de preços mínimos de fretes tem potencial lesivo à concorrência.

Em outubro, em resposta à consulta formulada pela Redecard, o Cade sinalizou que a obtenção, pela credenciadora, de informações e dados prévios e compilados dos facilitadores e dos estabelecimentos comerciais pode ensejar a aplicação da legislação concorrencial e, por meio de uma análise dos efeitos da conduta, vir a configurar um ilícito.

Também em outubro o Cade decidiu que a política de preços mínimos anunciados da fabricante de pneus Continental não configura ilícito concorrencial, considerando a ausência de poder de mercado da empresa.

Missão educativa e advocacy

O Cade é frequentemente chamado a contribuir em discussões envolvendo projetos de lei e regulação em diversos setores da economia.

Em 2018 o Conselho teve atuação destacada no âmbito da crise desencadeada pela greve dos caminhoneiros, ocorrida em maio. Neste contexto, foi apresentado no Plenário da Câmara dos Deputados o estudo intitulado “Repensando o setor de combustíveis: medidas pró-concorrência”, que contém nove propostas de debate acerca da matéria e que pautaram as discussões sobre o assunto ao longo do ano.

Na esteira das propostas, o Cade estabeleceu parceria com a Agência Nacional de Petróleo visando a remoção de barreiras regulatórias e a promoção de medidas que estimulem a concorrência no setor. Como parte deste trabalho, em dezembro foi concluído diagnóstico do setor de refino no país, que culminou com a recomendação de desinvestimentos pela Petrobras de parte de seu parque de refino.

Ainda no contexto da crise, o Plenário da autarquia se reuniu em sessão extraordinária para deliberar sobre um protocolo de cooperação logística mútua entre Raízen Combustíveis, Petrobras Distribuidora e Ipiranga Produtos de Petróleo, principais distribuidoras de combustível do país. O objetivo era regularizar o abastecimento após o término das manifestações, permitindo de maneira excepcional e emergencial uma atuação coordenada das empresas.

O Cade se posicionou de maneira enfática alertando sobre os efeitos prejudiciais à economia decorrentes do tabelamento de fretes, proposto pelo governo à época da crise. Apesar de implementada por lei, a medida é contestada perante o Supremo Tribunal Federal. Instado pela Corte Constitucional, a autarquia reafirmou as preocupações sobre a medida.

Também merece destaque o papel do Cade nas discussões da Lei 13.640/2018, que regulamentou o aplicativo de transporte de passageiros no Congresso Nacional. Estudo produzido pela autarquia teve influência decisiva no texto aprovado.

Consolidação no cenário internacional

O Cade é protagonista na comunidade internacional antitruste, atuando em parceria estreita com autoridades de outros países e exercendo papel de destaque em organizações como a International Competition Network.

Ao longo do ano, o Cade contou com colaborações de seis autoridades antitruste de outros países, na análise de nove atos de concentração.

Logo no início do ano, o Conselho recebeu duas importantes premiações internacionais, como reconhecimento do trabalho de excelência realizado no ano anterior. A autarquia foi considerada a melhor agência antitruste das Américas em 2017 pela revista britânica GCR, e o Manual de Diligências de Busca e Apreensão Cíveis, produzido pelo Cade, foi agraciado com o prêmio de Best Soft Law pela revista francesa Concurrences.

Ao final do ano outra excelente sinalização: o Cade recebeu avaliação 4 estrelas, de 5 possíveis, no ranking da GCR, o que posiciona a autarquia entre as 10 melhores agências antitruste do mundo.

No âmbito internacional, no final de 2018 foi dado um importante passo no processo de adesão ao Comitê de Concorrência da OCDE. Após passar por um minucioso processo de peer review ao longo do ano, o Cade acompanhou, em novembro, a apresentação do relatório produzido pela organização e recebeu um retorno bastante positivo a respeito do pleito. Na ocasião, a autarquia foi apontada como uma das principais autoridades de concorrência do mundo e um modelo de agência pública a ser seguido no Brasil.

Parcerias institucionais

Também merece menção a cooperação com outros entes públicos promovida em 2018. Entre os diversos avanços, tem destaque o Memorando de Entendimentos firmado com o Banco Central do Brasil, em fevereiro, por meio do qual se estabeleceu procedimentos para tornar mais eficientes as ações em atos de concentração e na defesa da concorrência no âmbito do Sistema Financeiro Nacional (SFN), encerrando um imbróglio de quase 30 anos. Como resultado dessa cooperação, foi editado ao fim do ano Ato Normativo Conjunto que busca aprimorar a coordenação das atividades de ambas as instituições em matéria concorrencial.

Em linhas gerais, o acordo consolida o compromisso de atuação colaborativa e coordenada entre as instituições e prevê a necessidade do aval duplo para a aprovação de atos de concentração que envolvam instituições financeiras, além de harmonizar e conferir maior previsibilidade ao tratamento, pelas duas autarquias, de pleitos de concentração envolvendo instituições financeiras, além de alinhar ações de estímulo à concorrência em segmentos supervisionados.

Ainda na agenda de colaboração institucional, merecem menção os esforços realizados em 2018 para estreitar o relacionamento com o Ministério Público Federal e os diversos Ministérios Públicos estaduais. Neste período, foram firmados 12 acordos de cooperação técnica e parcerias estabelecidas com 22 Ministérios Públicos estaduais, em que o Cade caminha para estabelecer atuação integrada com todos eles. Tais parcerias têm se revelado fundamentais no cumprimento da missão institucional da autarquia, principalmente no que diz respeito às ações de repressão a práticas de cartel e outras infrações à ordem econômica.

Em 2018 também foram firmados acordos com o Tribunal de Contas da União, a Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e diversas agências reguladoras.

Guias e Normas

No final do ano de 2018, o Cade lançou o Guia de Remédios Antitruste, que reúne as melhores práticas e procedimentos adotados no desenho, na aplicação e no monitoramento de remédios estabelecidos pela autarquia. Remédios são restrições necessárias para corrigir os eventuais efeitos nocivos à concorrência resultantes de um ato de concentração. Essa publicação institucional trará mais transparência, previsibilidade e segurança jurídica aos administrados, quando da análise dos atos de concentração submetidos ao Cade.

O ano também foi marcado pela regulamentação, por meio da Resolução 21, de procedimentos para o acesso público a informações e documentos decorrentes de investigações do Cade. Com a publicação da norma, a autarquia avança no sentido de fomentar a persecução privada para a reparação de danos concorrenciais no país.

Em 2018 também foi dado início à revisão do Regimento Interno do Cade, processo que deverá ser concluído nos primeiros meses de 2019.

Iniciativas Legislativas

O Cade acompanhou de maneira próxima, em 2018, algumas iniciativas legislativas que impactam diretamente nas atividades da instituição e no cenário da defesa da concorrência no país. Entre elas, o projeto de lei que dispõe sobre a cooperação institucional entre Cade e Banco Central, na esteira do que foi estabelecido no início do ano por meio do Memorando de Entendimentos. A proposta, aprovada no Senado em abril, encontra-se atualmente na Câmara dos Deputados aguardando deliberação.

Também está em análise no Congresso o Projeto de Lei que trata de reparação judicial de danos causados por cartéis. O projeto foi aprovado em dezembro do ano passado pelo Senado e segue agora para a Câmara. Entre outros importantes pontos, o texto que recebeu aval da Casa Legislativa estabelece a possibilidade de ressarcimento em dobro aos prejudicados que recorram à Justiça.

Fortalecimento Institucional

Após um período de contingenciamento de gastos dos órgãos do Governo Federal, o Cade teve seu orçamento reestruturado em 2018, sendo possível oferecer novas perspectivas à autarquia e dar continuidade à missão de zelar pela manutenção de um ambiente concorrencial saudável no Brasil. Alinhada com a proposta formulada pela gestão no início do ano, os valores foram investidos na aquisição de sistemas e equipamentos – os quais irão auxiliar a atuação do Conselho – bem como na capacitação de servidores.

Convém destacar ainda a chegada de novos servidores para incrementar o quadro técnico do Cade. Em que pese o cenário de restrições na administração pública, foi possível aumentar o efetivo de pessoal em cerca de 10%, não impactando o orçamento previsto para a autarquia. Profissionais altamente capacitados de outros órgãos ou em exercício descentralizado, como das carreiras de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG), da Advocacia-Geral da União e de demais órgãos, fazem parte da força de trabalho da autarquia.

Por fim, com relação à gestão do conhecimento, tivemos avanços a partir da inauguração, em maio, da biblioteca Agamenon Magalhães, que conta com vasto acervo em literatura antitruste. O espaço recebeu melhorias para facilitar a pesquisa do acervo, o empréstimo de livros e propiciar conforto aos visitantes.

O Cade em 2019

Apesar dos bons resultados, ainda há muito por fazer. O ano de 2019 reserva novos desafios a serem superados e novas metas a serem alcançadas, questões as quais o Cade está preparado institucional e tecnicamente para vencer.

Além da apreciação e investigação de importantes casos de condutas anticompetitivas, o Conselho espera para 2019 um aumento considerável na análise de atos de concentração em relação ao número verificado em 2018.

Neste ano, há ainda a expectativa de renovação do Conselho com o término do mandado de quatro conselheiros, que aportaram valiosas contribuições para o desenvolvimento da autarquia: Cristiane Alkmin (que renunciou ao cargo em janeiro deste ano para assumir a Secretaria da Fazenda de Goiás), João Paulo de Resende, Paulo Burnier e Polyanna Vilanova.

O Ministério Público Federal junto ao Cade também será renovado. Após dois anos contando com a valorosa atuação do procurador federal Márcio Barra Lima, o MPF passa a estar sob a liderança da procuradora Samantha Chantal Dobrowolski.

A renovação ocorre em um ambiente permeado pela significativa história institucional e com um corpo técnico altamente capacitado. Este equilíbrio entre herança institucional e adaptação aos novos desafios será a marca para um ano que sedimentará a atuação de novos integrantes do Cade, e definirá os rumos que a autarquia deve seguir daqui em diante.

Por ora, nesta retrospectiva, não há outra sensação senão a de dever cumprido. O empenho e trabalho de excelência dos servidores do Cade possibilitaram à autarquia alcançar importantes objetivos e entregar excelentes resultados, marcos que certamente serão reproduzidos em 2019. O Cade permanecerá atento à sua missão de zelar pela manutenção de um ambiente concorrencial saudável no Brasil.


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