Resta um dia para o segundo turno das eleições que escolherão os responsáveis por levar a cabo uma árdua tarefa de reconciliação e restruturação nacional, superando um duradouro período de crise que assola o país. Para o cargo mais alto do Poder Executivo, disputam Fernando Haddad (PT) e Jair Bolsonaro (PSL), ambos se apresentando para os brasileiros como portadores de projetos políticos distintos e com matrizes econômicas divergentes. No entanto, para além do discurso eleitoral, importa conhecer em profundidade a substância das propostas dos candidatos para a reforma do país, para que votemos com maior consciência.

No plano tributário, essa tarefa é difícil: os planos de governo são extremamente genéricos, com rasa explicação das possíveis mudanças que poderão ser implementadas. Muito mais se obtém das manifestações públicas realizadas pelos candidatos e pelos possíveis líderes de suas equipes econômicas.

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No geral, Jair Bolsonaro traz medidas que pretendem simplificar o regime tributário, unificando tributos e reduzindo o número de alíquotas e a complexidade de regras. Por sua vez, Fernando Haddad incorpora ideias que guardam correlação com o mandamento constitucional da progressividade e outras marcadas por um viés extrafiscal. As propostas estão resumidas na seguinte tabela:

Em comum, ambos os candidatos pretendem restaurar a tributação sobre lucros e dividendos, o que não ocorre desde as isenções concedidas pela Lei nº 9.249/95 do governo de Fernando Henrique Cardoso. Hoje, o Brasil é um dos únicos países no mundo que não tributa a distribuição de dividendos, em descompasso com a norma entre os países membros da OCDE, além de representar uma renúncia a uma importante fonte de receitas tributárias e um desestimulo ao reinvestimento na atividade empresarial.

Contudo, há externalidades negativas a serem analisadas. Em um primeiro momento, a medida pode causar graves impactos no mercado de capitais, afetando estratégias e portfólios de investimentos, além de estimular maior confusão patrimonial entre os sócios e a sociedade, reiterando o equívoco de se olhar para a empresa como a extensão da casa dos sócios. Ademais, não há clareza sobre a oferta de contrapesos para os pequenos e médios empresários tributados pelo Simples Nacional ou pelo lucro presumido.

Em contrapartida à tributação dos dividendos, ambos os candidatos pretendem reduzir a carga tributária do IRPJ, mas apenas Paulo Guedes declarou a escala de tal redução. Pretende também unificar a CSLL e o IRPJ em um único tributo, o que está alinhado com o seu programa de forte viés de simplificação do sistema tributário.

Quanto ao IRPF, os candidatos pretendem ampliar a faixa de isenção do para aqueles que recebem até 5 salários mínimos. Tal propostas soa positiva, mas deve ser acompanhada, necessariamente, de uma preocupação com o saneamento das contas públicas no atual momento de crise, já que representam renúncia a receitas importantes.

No entanto, há divergências sensíveis quanto à aplicação do princípio da capacidade contributiva. Por um lado, Paulo Guedes pretende unificar as alíquotas para todas as faixas de renda, o que esbarra frontalmente no princípio constitucional da progressividade. Por outro lado, Fernando Haddad defende a ideia de estabelecer alíquotas maiores para faixas superiores de renda, ainda que encontre resistências das classes sociais mais poderosas.

Ponto similar nas propostas dos candidatos se refere à criação de um único imposto sobre bens e serviços (IBS), englobando diversos impostos atualmente incidentes sobre o consumo e valor agregado, endossando parte do Projeto de Emenda à Constituição (PEC) nº 293/04 em trâmite na Câmara, do Deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB), bem como a Emenda Substitutiva Global de nº 293-A/04, formalizada pelo Deputado Mendes Thame (PV) e liderada pelo economista Bernard Appy.

Pelas propostas de Hauly e Appy, respectivamente, o IBS substituiria o IPI, IOF, PIS, Cofins, ISS, ICMS, Salário-Educação, CIDE-Combustíveis e CSL ou apenas os 5 primeiros tributos, em um período de transição de 1 a 10 anos. A ideia seria o imposto prever poucas ou uma única alíquota em paralelo à criação de um Imposto Seletivo (IS), regulatório e incidente sobre mercadorias específicas, de grande fluxo econômico ou que geram externalidades negativas.

Para além das referidas propostas, Paulo Guedes também dá a entender que unificaria alguns tributos federais (a princípio, o IOF, IPI, PIS e a COFINS), através de um Imposto Único Federal (IUF) incidente sobre operações financeiras. A medida não possui clareza e, em um primeiro momento, parece guardar odiosa semelhança com a extinta CPMF.

Sobre o pacto federativo, ambos os candidatos concordam que a repartição das receitas tributárias precisa ser rediscutida, já que o modelo atual concentra renda nas mãos da União e prejudica a autonomia dos demais entes federados. Trata-se de discussão que já vem sendo suscitada há anos, mas até o momento muito pouco tem sido feito.

Uma forma de solucionar este problema poderia ser implementada através da unificação dos tributos discutidos acima, ainda mais notando-se que os projetos de Hauly e Appy, que tratam do IBS, preveem essa mudança de paradigma. No entanto, qualquer esforço de simplificação e harmonização entre os tributos não pode minar a autonomia dos governos regionais, até pela possível inconstitucionalidade de propostas que eventualmente retirem a capacidade dos entes federados de realizar suas respectivas políticas tributárias.

Das demais propostas do candidato Jair Bolsonaro, destacam-se a desoneração da folha de pagamentos e unificação as contribuições previdenciárias e para a assistência social. Enquanto que a primeira é possível através de uma reforma da previdência, a segunda demanda um enxugamento da assistência social. Por sua vez, a unificação tende a simplificar o sistema tributário, o que é positivo. Entretanto, pondera-se que as contribuições, ao contrário dos impostos, possuem destinações específicas, o que permite ao governo pretensamente alocar as suas receitas com clareza.

O candidato do PSL também aventa a criação de um imposto de renda negativo, o qual consiste, basicamente, na distribuição de um montante calculado sobre a diferença da renda de um contribuinte com a renda mínima tributável, aplicando-se alíquota do IRPF. Já que, em sua gênese, é uma política distributiva de renda, demanda muitos recursos para ser largamente implementada em seus termos, o que parece ser difícil no momento atual de crise. Nesse sentido, esta proposta parece mais eleitoreira do que possível, soando como demagogia.

Ademais, o candidato assinala com vagueza uma gradativa redução da carga tributária, o que seria possível com com a redução dos gastos do públicos e com a venda das empresas estatais. É uma proposta difícil de ser vislumbrada neste momento, já que depende da condução econômica do governo. Por fim, veicula genericamente um pretenso prestígio ao princípio da capacidade contributiva e punição aos sonegadores, o que, para além de uma mera declaração de valores, não tem grande valor propositivo.

Por sua vez, Fernando Haddad traz propostas com um pretenso apelo social. Indica uma possível tributação progressiva dos bancos, tendo por base o spread bancário, na tentativa de reduzir os lucros e induzir o barateamento do crédito. Entretanto, apresenta-a de uma forma muito reducionista e duvidosa, até porque componente relevante dos spreads é justamente a alta tributação sobre o setor financeiro, dada a facilidade de fiscalização e arrecadação no setor.

Uma proposta de Haddad que chama a atenção, voltada ao meio-ambiente, se refere a uma reforma e desoneração dos investimentos verdes, estimando-se uma redução da carga tributária em 46,5%, o que pode variar conforme o implemento das demais propostas. Também aponta a instituição de um tributo sobre o carbono, o que, acompanhado de políticas que incentivem o desenvolvimento tecnológico em apoio a uma indústria mais limpa, tem o potencial de se converter em uma boa medida para estimular a indústria nacional a seguir caminhos mais ecológicos.

Haddad fala em tributar os “super-ricos” e, ao que tudo indica, pretende retomar as discussões acerca do controverso imposto sobre grandes fortunas (IGF) A despeito de o imposto possuir fundamento constitucional, nunca foi instituído por dúvidas quanto a sua eficiência e receio quanto a fuga de capitais. Revela-se como uma aposta política questionável, já que há maneiras mais eficientes de se tributar as grandes riquezas, tal qual o aumento do ITCMD (que necessita de mera autorização da mesa do Senado, ao invés de Lei Complementar).

Sem grandes detalhes, fala sobre o fomento de políticas tributárias regulatórias para a promoção da saúde, possível através da oneração da cadeia de produção de alimentos e produtos nocivos à saúde e da redução da carga tributária daqueles saudáveis.

Também sem maiores considerações, aponta a necessidade de revisão de supostas inconsistências promovidas pela Lei Kandir. Em nenhum momento foram apontas quais seriam tais inconsistências, mas, dentre as possíveis controvérsias, destaca-se a possibilidade de se revisar a ampla isenção de ICMS concedida às exportações. Possivelmente relacionado a isso, aponta instituição de imposto sobre as exportações, mas não é possível saber se esta ideia significa a criação de um novo tributo ou uma reformulação do atual imposto de exportação (IE).

De outra via, os candidatos foram omissos quanto a outras profundamente injustas e tortuosas no nosso sistema tributário, como o atual desalinhamento entre as cobranças do ITCMD (instituído em alíquotas baixas e diferentes em cada Estado, havendo poucos casos de prestígio à progressividade) e do ITBI (instituído e cobrado com base em valores venais e alíquotas diferentes em cada município brasileiro), bem como quanto às bases de cálculo do ITR (cobrado pela União com base no valor da terra nua, o VTN, autodeclarado pelos contribuintes).

Justiça seja feita, Haddad chega a mencionar uma interessante reformulação do ITR, convertendo-o em um imposto regulatório, mas deixa de lado sua função arrecadatória. Objetiva o desestímulo da especulação fundiária, de práticas predatórias ao meio ambiente e a aquisição de terras por estrangeiros. A ideia é que terras improdutivas paguem mais imposto, sendo estimuladas a atingirem determinado nível de produtividade. Além disso, na hipótese da ocorrência de desmatamento ilegal, prevê um aumento da carga tributária para o infrator. Falta atenção à capacidade contributiva, bem como a uma revisão da sistemática de aferição do VTN.

Outra discussão necessária é a de modernizar o imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA), o qual não contempla a tributação de meios de transporte de luxo, como embarcações e aeronaves. Fala-se ainda sobre a concessão desmedida de regimes de benefício fiscal e parcelamentos tributários para devedores do governo, os quais estão relacionados com aquilo que é conhecido como “bolsa empresário”.

De todo o exposto, pouco alento nos trazem as propostas dos candidatos. Em sua maioria vagas, as propostas se esquecem de discussão bem firmadas, levantando algumas soluções duvidosas. Mais do que uma revolução no sistema tributário, precisamos de reformas que aprimorem aquilo que funciona. Por sua vez, vale lembrar que as propostas não dependem apenas da previsão no programa ou da boa vontade dos candidatos para se concretizarem. Ao contrário, precisarão submeter-se a um amplo e intrincado diálogo com o Congresso Nacional e com a sociedade civil.

Gabriel Barreto – sócio do escritório Almeida Barreto, em São Paulo, e mestrando em Direito pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP).
Hugo Palo – associado ao escritório Almeida Barreto, em São Paulo, e bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo (USP).