Opinião & Análise

Tragédia

As dimensões de responsabilidade da Vale

Brumadinho deveria nos forçar a refletir sobre governança

Israel Defense Forces/Fotos Públicas

Em abril de 1960, a farmacêutica Richardson-Merrell obteve autorização do FDA, órgão regulador americano, para iniciar as vendas do MER/29, um inibidor de colesterol. O medicamento permaneceu por 2 anos no mercado e gerou uma receita de US$7 milhões para a farmacêutica até ser retirado de circulação, após cerca de 5 mil pacientes reportarem queda de cabelo, chagas na pele e surgimento de catarata. Investigações comprovaram que a Richardson-Merrell havia fraudado estudos apresentados ao FDA como suporte ao pedido de licenciamento do MER/29, e que diversas pessoas da empresa, inclusive vice-presidentes, sabiam que os verdadeiros testes clínicos com animais haviam evidenciado os seus efeitos colaterais drásticos.

Também em 1960, a Richardson-Merrell conseguiu um contrato para produzir e vender nos EUA um sedativo chamado talidomida. A farmacêutica logo entrou em uma dura queda de braço com o mesmo FDA, pressionando o regulador a liberar a droga. Na figura de uma funcionária recém-contratada chamada Frances Oldham, o FDA resistiu, indicando, reiteradamente, inconsistência e incompletude dos estudos que embasavam o pedido. Mesmo sem a licença, a Richardson-Merrell distribuiu o medicamento a mais de 1 mil médicos americanos. Em 1961, surgiram na Europa as primeiras evidências científicas relacionando o uso da talidomida por gestantes a graves deformações em seus bebês. A Richardson-Merrell capitulou, mas cerca de 20 mil pacientes, incluindo gestantes, receberam talidomida de seus médicos em função da distribuição promovida pela farmacêutica, com ao menos 17 casos conclusivos de bebês nascidos com má formações em virtude da droga apenas nos EUA.

Semelhanças entre a Richardson-Merrell e a Vale abundam. Ambas foram responsáveis por duas tragédias corporativas com um espaço muito curto de tempo a separá-las. Pouco mais de 3 anos após ser cúmplice do maior desastre ambiental da história do país, em Mariana (MG), provocado por sua controlada Samarco, a Vale protagonizou 150 mortes e 182 desaparecimentos (até o momento em que escrevo) em função do rompimento da barragem do Córrego do Feijão, em Brumadinho (MG), além de um impacto ambiental profundo e de dimensões ainda incertas.

Ambas também enfrentaram intensa reação pública. A Richardson-Merrell foi alvo de multas e diversas ações judiciais movidas por vítimas do MER/29 e da talidomida, muitas das quais se arrastaram por anos. A comoção com o episódio da talidomida foi tão grande que o então presidente John F. Kennedy concedeu o prêmio de melhor servidora federal a Frances Oldham em 1962. A Vale enfrenta pressões similares do público, do governo de plantão e de investidores, tanto aqui – com minoritários recorrendo à CVM – como nos Estados Unidos – com class actions já engatilhadas.

Mas a semelhança que quero destacar é o fato de ambas terem aprendido muito pouco, ou nada, com as primeiras tragédias que provocaram. A descoberta dos riscos associados à talidomida não fez com que a Richardson-Merrell repensasse a comercialização do sabidamente perigoso MER/29, que foi mantido no mercado até o último minuto possível. E estamos compreendendo pouco a pouco, da pior maneira possível, que a Vale, apesar de seu discurso, não fez da redução máxima dos riscos associados às suas barragens de rejeitos a sua prioridade número um. O fato de manter um refeitório logo abaixo da barragem de Brumadinho mostra que a empresa, no mínimo, não levava a sério o risco das mortes potenciais. Ainda, as relações da Vale com o poder político voltam à tona, mostrando que o licenciamento da expansão da exploração de minas vizinhas à barragem foi feito a toque de caixa, mesmo com argumentos contrários de moradores e ambientalistas. Infelizmente, nem toda Richardson-Merrell tem sua Frances Oldham.

O crucial é compreender o nível de risco que ambas as empresas se permitiram assumir com as informações disponíveis, risco esse que não recai integralmente sobre elas mesmas. Os efeitos colaterais do MER/29 foram descobertos dentro da Richardson-Merrell, e a resistência do FDA em relação à talidomida poderia ter sido interpretada pela empresa não como uma sandice de uma funcionária de má-fé, mas como um alerta. A empresa dispunha dessas informações, mas preferiu colocar seus medicamentos em circulação, faturando o sofrimento alheio.

Da mesma forma, executivos da Samarco conheciam os riscos associados à barragem de Mariana. À Vale, estavam disponíveis informações não somente a respeito do potencial curso dos rejeitos em caso de rompimento da barragem em Brumadinho – que atingiria em cheio seu refeitório –, mas também dos riscos associados à expansão da mineração no entorno da barragem, bem como de métodos mais seguros de construção de barragens. Nada disso mudou seu curso de ação, mesmo após Mariana.

Afinal, como fazer com que empresas integrem externalidades negativas, calculáveis e incalculáveis, na avaliação de seus investimentos? Como mudar culturas corporativas suscetíveis a pressões econômicas e excessivamente tolerantes ao risco? Como fazer com que empresas sejam, de fato, responsáveis e aprendam com erros passados? E como o direito entra nessa equação?

Na década de 1970, um grupo de pesquisa liderado pelo professor Christopher Stone, nos EUA, se debruçou sobre essas questões, estudando diversos escândalos corporativos, incluindo o caso Richardson-Merrell, e buscando entender a razão de se repetirem com tamanha frequência. O resultado foi publicado em 1975 em um livro chamado Where the Law Ends – algo como “os limites do direito”. A conclusão de Stone é que a racionalidade e as ferramentas jurídicas disponíveis para lidar com esses escândalos – pensadas e desenvolvidas, essencialmente, para motivar, constranger e punir pessoas – não são efetivas para modificar o comportamento de corporações.

Stone descreve e aponta as limitações das duas principais estratégias de enfrentamento de tragédias corporativas – em essência, as mesmas que se delineiam contra a Vale. A primeira delas diz respeito a punições contra a própria companhia, que podem ser pecuniárias ou de restrição de direitos. Já foram bloqueados R$11 bilhões do caixa da Vale para garantir o pagamento de multas ambientais e indenizações, e paira a possibilidade de suspensão de operações da Vale, como feito contra a Samarco.

É evidente que a Vale deve ressarcir os prejuízos que causou. Mas, para além da dificuldade de mensurar os danos causados, que não são apenas materiais, sabemos que a companhia dispõe de instrumentos legítimos e ilegítimos para acomodar as indenizações à sua capacidade de geração de receita. A pressão por rapidez nas reparações pode vir a beneficiar a própria Vale – há questionamentos sobre o acordo costurado com a Samarco em tempo recorde, por exemplo. E a mesma Samarco tem sistematicamente contestado as multas ambientais que lhe foram impostas, tendo apenas começado a pagar, em suaves prestações, o carnê da primeira delas. Dadas as declarações de um de seus advogados, é certo que a Vale seguirá o mesmo caminho de sua filha pródiga.

O fato é que, a despeito de sua ficha corrida, a Vale conta com a vantagem estratégica de ter milhares de pessoas, bem como prefeituras e Estados (e, possivelmente, respectivos mandatários) como seus dependentes. É difícil pensar que punições de fato exemplares, que coloquem em risco a existência da Vale como um going concern, gozarão de apoio público e, sobretudo, vontade política suficientes.

A segunda estratégia diz respeito a punições contra pessoas-chave da companhia. Como bem ilustrou o atual Chefe da Casa Civil, há uma exigência difusa por um CPF no qual carimbar a culpa pelo desastre. Executivos e engenheiros responsáveis pela certificação da segurança da barragem já foram presos preventivamente. Outros figurões da cena política, pensando em cortar o mal pela raiz, sugeriram defenestrar a diretoria da Vale de uma vez.

Punir pessoas físicas pode atender a um clamor de vingança mas, fora o risco de injustiças, tem um poder profilático questionável. Como apontam especialistas, há uma cultura dentro da Vale, e do setor minerário em geral, que professa a fé na solidez das barragens, além de nutrir um óbvio apetite por lucro, instigado por um mercado altamente competitivo. Como há muito explicou Max Weber, a própria natureza de estruturas burocráticas, como a Vale, é tornar o indivíduo dispensável. Um novo CEO assumiu a Vale em 2017 com um firme discurso: “Mariana nunca mais”. Os resultados estão aí.

Friso uma vez mais: tanto a Vale como as pessoas cujo dolo ou culpa sejam evidenciadas no curso das investigações devem ser punidas. Ainda, estratégias preventivas, como o reforço da fiscalização independente das barragens ou a proteção de pessoas expostas a riscos de barragens com seguros de desastres ambientais, são inegavelmente importantes. Quero apenas indicar que a punição e o “endurecimento” da legislação e da fiscalização, para tornar a punição mais eficaz no futuro, são medidas que atacam apenas uma dimensão da responsabilidade da Vale.

Como argumenta Stone, afirmar que uma pessoa é responsável pode signficar duas coisas distintas. Uma delas diz respeito a uma dimensão objetiva, externa, de responsabilidade, em referência a alguém que age conforme as regras. Assim, essa pessoa é constrangida por normas externas a si, de modo que pode ser responsabilizada conforme esse standard externo. “Dirijo a 60km/h porque esta é a regra e serei punido se não o fizer”.

A segunda dimensão diz respeito ao aspecto cognitivo, autônomo, da responsabilidade. A pessoa responsável é capaz de conter seus impulsos, de agir com a consciência dos resultados de suas ações e, consequentemente, é capaz de justificá-las, da dar razões para o que faz. Essa pessoa é constrangida internamente, pelos argumentos que embasam a ação, independentemente de uma autoridade ou de um standard externo a demandá-la. “Dirijo a 60km/h para evitar criar riscos de acidentes, porque julgo isso importante”.

Pessoas são capazes de desenvolver ambas as dimensões de responsabilidade. A responsabilidade cognitiva deriva de estímulos e interações sociais ao longo da vida, que constroem um referencial ético. É desenvolvida, em resumo, pela capacidade de reflexão. Nessa perspectiva, as regras jurídicas exercem, fundamentalmente, o papel de estímulo externo, podendo tanto coincidir como estarem sujeitas ao escrutínio e à crítica éticas.

Corporações como a Vale, no entanto, não são pessoas, mas instituições. Não têm consciência ou capacidade de reflexão e, portanto, não são capazes de desenvolver responsabilidade cognitiva. E mais: mesmo pessoas responsáveis inseridas em estruturas organizacionais perversas podem ser constrangidas pela própria organização, seja por sua cultura e regras informais, seja por suas regras formais. Um tragicômico e eloquente exemplo, narrado pelo Lobo de Wall Street, Jordan Belfort, em seu livro, é a transformação dos empregados da corretora Stratton Oakmont em máquinas amorais de vendas.

Portanto, responsabilizar a Vale pelas suas ações por meio do direito, de regras externas a ela, não necessariamente fará com que ela se torne responsável no futuro. Aí está o limite do direito: ao assumir que corporações responderão aos mesmos estímulos e às mesmas ameaças que pessoas, ao ignorar que se tratam, elas próprias, de estruturas institucionais com regramentos internos próprios, e por vezes mais poderosas que Estados, o direito assume, conscientemente, um papel limitado no controle de seu comportamento.

Digo conscientemente já que corporações como a Vale apenas existem dentro, e em decorrência, do próprio direito. Não são estruturas naturais, mas sociais e, fundamentalmente, jurídicas. A Vale nasceu, se organiza, se relaciona com o mundo e, eventualmente, morrerá de acordo com as regras que o direito lhe impõe e com o espaço de autonomia que permite às pessoas que a compõem. Logo, não há nada de necessário, imutável ou inquestionável na forma como a Vale se estrutura atualmente.

O direito tem limites, mas os limites são passíveis de redefinição. A repetição de Mariana em Brumadinho deveria nos forçar a refletir não só sobre punições e mais regulamentação – isto é, sobre impor uma camisa de força mais apertada à Vale, dentro dos limites convencionais do pensamento jurídico – mas também sobre governança, expandindo os limites do direito para a estrutura interna da Vale e sobre os seus processos decisórios. Como sugere Stone, uma saída para evitar que desastres corporativos se repitam, para além de mais regras rígidas de conduta, é tentar tornar corporações responsáveis no sentido cognitivo, procurando replicar em seu interior mecanismos de valoração, reflexividade e auto-contenção de sua conduta, próprios aos indivíduos responsáveis.

Não há solução de manual, mas a análise até aqui permite indicar linhas mestras de reflexão. A assimetria de informações entre a Vale e a comunidade direta e indiretamente afetada por suas decisões deve ser atacada, e a Vale deve ser obrigada a criar mecanismos de auto-contenção de tomada de risco que transfiram ao menos parte do poder decisório para as mãos de quem poderá sofrer prejuízos por suas ações. Em outras palavras, a Vale deve ser obrigada a ponderar suas externalidades negativas e a tornar-se permeável ao seu meio.

Nessa linha, a clareza que a Vale deve ao público diz respeito à justificação consistente e aceitável de suas ações. Isso a obrigaria, por exemplo, a expor integral e publicamente (i) os riscos gerados por cada projeto e investimento da companhia, incluindo os piores cenários possíveis; (ii) as comunidades e ecossistemas afetados por cada um dos projetos; (iii) o porquê de tais riscos serem assumidos da forma escolhida, dadas as alternativas disponíveis; e (iv) o organograma funcional completo, com indicação nominal, das equipes de trabalho envolvidas em cada projeto, até o nível de direção.

Ademais, é fundamental que a Vale absorva e processe o máximo de informação possível a respeito do risco de cada projeto. Isso implica tornar deliberativo o processo decisório da companhia, de modo a abrir margem, dentro de cada projeto, para que organizações externas, como movimentos ambientalistas, e comunidades afetadas apresentem inputs, que deverão ser documentados e explicitamente considerados no processo de decisão. A depender do nível de risco, esses stakeholders deveriam ter poder de veto sobre a aprovação do projeto. As vidas que a Vale ceifou não têm preço; logo, não deveria caber somente a ela a escolha sobre os riscos a que tais vidas são expostas.

Há muito mais a pensar, sobretudo quanto à implementação dessas medidas, que não necessariamente demandariam alteração legislativa (vide art. 116, § único, da Lei 6.404/76). A tendência histórica dos movimentos de governança corporativa tem sido a autorregulação, a despeito de questionamentos relevantes sobre medidas de enforcement de códigos de conduta, públicos e privados. Por que não cogitar um protocolo de medidas de reestruturação interna negociado, que envolva Vale, agências reguladoras, CVM, B3, mas também organizações da sociedade civil, em especial das comunidades afetadas pela mineração, em efetiva igualdade de condições?

Não cabe aqui uma análise profunda. Basta concluir que a experiência histórica ensina que os impactos causados por irresponsabilidade corporativa são frequentes e estão sempre além da imaginação. Deveríamos nos questionar não somente como limpar a lama tóxica, ou como lidar com a lama tóxica, mas como evitar que haja mais lama tóxica – e isso também é um desafio à imaginação.


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