Opinião & Análise

Artigo

Acordos firmados por meio da transação tributária podem ser efetivados em ano eleitoral?

Uma análise do mecanismo de solução adequada de conflitos

Crédito: Pixabay

Os fenômenos tributários representados pelos meios de solução adequada de conflitos devem ser valorizados em conformidade com uma tendência sempre mais acentuada no nosso ordenamento jurídico, lembrando que se tratam de institutos idôneos introduzidos pelo legislador ordinário e que em nada se contrapõem aos ditames constitucionais.

A transação tributária não foge dessa temática e está prevista no artigo 171 do Código Tributário Nacional desde 1966, verbis:

“Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e conseqüente extinção de crédito tributário”.

Ou seja, segundo se depreende do conceito do instituto em estudo, o grande objetivo da transação tributária é o término do litígio e a extinção do crédito tributário mediante concessões mútuas. Uma dessas concessões, desde que amparadas por critérios rígidos dispostos em lei formal, pode ser a concordância da Administração Pública de conceder descontos sobre o próprio tributo ou sobre os encargos incidentes sobre o mesmo, enquanto que, também fazendo uma concessão, o contribuinte/devedor consinta em dar um fim à lide, lembrando que não há nada no Sistema Tributário Nacional que impeça tal procedimento, seja na Constituição Federal, bem como nas Leis Infraconstitucionais.

Giuzeppe Marini[1],  ao falar sobre a transação tributária, diz que por se tratar de uma esperada intervenção normativa, essa deve se efetivar com a rigorosa observância da lei porque, do contrário, estará violando o  art. 23 da Constituição Italiana, que trata do princípio da legalidade. Enfatiza, ademais, que deve derivar de uma suficiente motivação, fundamentando a possibilidade de transigir posto que, se não houver esse equilíbrio, o instituto será privado de seu necessário suporte administrativo.

É bom que fique claro, portanto, que o instituto da transação tributária não é um benefício fiscal, mas sim uma forma legal de se extinguir a lide e o próprio crédito tributário, nos exatos termos previstos pelo art. 171 e art. 156, III, do Código Tributário Nacional.

O que é importante na transação tributária, então, é que tal instituto deve, obrigatoriamente,  estar regulado por lei formal e que esse ato legislativo disponha sobre os critérios para a sua realização e, desde que os interesses envolvidos na situação possam justificar uma exceção ao princípio da indisponibilidade.

Mas para se falar em dispor do tributo ou de se deixar de determinar a sua extensão é necessário, igualmente, que se faça um balanceamento entre os interesses envolvidos na situação e que possam justificar uma exceção ao princípio da indisponibilidade. Esse balanceamento deve ser rigoroso e não superficial, tendo-se o cuidado para que a disposição do crédito tributário não seja relegada, em nenhuma hipótese, à discricionariedade da administração tributária, devendo obedecer com rigor os ditames da lei e aos consequentes procedimentos previstos exclusivamente pelo legislador e, principalmente, pelo requisito da motivação dos atos e da conduta do agente administrativo.

Serena Busatto[2], em artigo intitulado “Il principio di indisponibilità dell’obbligazione tributaria” nos ensina, em suma, que somente a lei formal pode fixar pressupostos voltados a instituir tributos ou implementar tipos tributários de exceção ou de exclusão tributária, como é o caso da transação. Veja-se:

il principio di indisponibilità trova una prima giustificazione nella gerarchia delle fonti legislative, per la quale gli atti emessi dalle pubbliche amministrazioni non possono porsi in contrasto con la legge formale, con la naturale conseguenza che è inibito all’Amministrazione Finanziaria di produrre norme volte alla fissazione di presupposti d’imposta, ed altresì di istituire fattispecie di esenzione o di esclusione tributaria, dovendosi esclusivamente limitare all’applicazione della legge ordinaria.

No direito civil a regra é a disponibilidade e a indisponibilidade é a exceção. No direito tributário, a regra é a indisponibilidade e a disponibilidade é a exceção e, nesse diapasão, importante repetir que a transação tributária não pode prescindir do perfil garantidor da lei, sendo certo afirmar que o legislador é o único titular para dar certa discricionariedade e relatividade ao princípio da indisponibilidade do tributo.

Nesse sentido, muito salutar é a adoção da transação tributária como forma de resolução da lide e de extinção do crédito tributário, nos moldes já previstos no Código Tributário Nacional, em seu art. 171 e art. 156, inciso III, desde que sejam observados critérios rígidos para a sua realização, devendo ser apreciado caso a caso, e, principalmente, que tais pressupostos sejam editados por autorização legislativa. Normas menores e editadas unilateralmente não podem sobrepor-se à lei, seja nas questões de imposição tributária, seja nas questões de exoneração ou redução tributária, dentre as quais se encontra o instituto, objeto de nosso estudo.

Feitas essas considerações, indaga-se: em ano de eleição é possível a realização de acordos pela via da transação tributária?

O art. 73, § 10, da Lei Nacional nº 9504/1997, que estabelece normas para as eleições, dispõe que:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

  • 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)

Ou seja, pelo que se pode depreender do dispositivo legal acima mencionado, a lei eleitoral em comento proíbe, em resumo, que haja abuso de poder político por parte da administração pública, a qual fica impedida de praticar determinados atos que possam influenciar na vontade do eleitor, por meio de condutas que possam representar  facilidades para angariação de votos, como por exemplo, favorecer contribuintes inadimplentes.

Ora, certo é que esse não é o caso da transação tributária, eis que se trata de medida que não tem o condão de conquistar simpatizantes a uma determinada candidatura, mas de uma medida contínua, com a missão de resolver uma dificuldade arrecadatória, pautada em um plano técnico governamental, que tem por finalidade terminar um litígio e extinguir um crédito, que muitas vezes, é irrecuperável para os entes tributantes.

Na transação tributária não há que se falar, igualmente, em distribuição gratuita de bens. O que temos é uma troca de concessões de ambas as partes para terminar o litígio. Aliás, podem ocorrer situações em que o contribuinte/devedor poderá optar por pagar parcela que entende indevida, unicamente para ver o seu processo ter um final no tempo que lhe interessa, pois justiça tardia não é justiça. Essas concessões fazem parte do núcleo do instituto e são o grande norte da medida, não havendo que se falar, obviamente, em manobra política para ferir a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.

O que deve ficar claro, também, é que o que não é permitido em ano eleitoral são as condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais e que essas condutas sejam praticadas pelos agentes públicos, servidores ou não, por meio de atos unilaterais expedidos pelo Poder Executivo. Quando se tratar de ação de Estado e prevista em lei, com a previsão de critérios rígidos para a sua realização, como ocorre na Transação Tributária, não há que se cogitar de manobra política para favorecer um certo candidato.

A transação tributária é uma modalidade de extinção do crédito tributário, devidamente prevista em lei (art.156, inciso III, do CTN), assim como o é a compensação, o pagamento, a decadência, a prescrição, a remissão, dentre outros modos estipulados no referenciado artigo de lei, não podendo, em nenhuma hipótese, ser confundida com um benefício fiscal, tributário, ou econômico.

Essa modalidade de autocomposição, também não pode ser confundida com os  programas temporários de refinanciamento  de dívidas existentes em nosso País, popularmente conhecidos como “REFIS”, “RENOVAR”, “PERT e outras tantas nomenclaturas dadas aos mesmos. Tais figuras já enraizadas pelo costume  foram criadas pelos governos de todas as esferas da federação sem qualquer base jurídica e, tanto isso é verdade, que não exigem o cumprimento de qualquer critério para a sua realização, tratando-se de meras liberalidades e sendo, por isso, sempre muito criticadas pela área técnica, que as conceitua como verdadeiros programas de incentivo a inadimplência.

Por cautela, em face da publicidade que se acaba dando a um novo programa governamental, seja ele econômico, fiscal/tributário ou social, é aconselhável, no entanto, que o instituto da transação tributária não seja implantado em ano eleitoral, justamente para não causar celeuma e confusão em torno de alegadas e supostas  manobras políticas para beneficiar um ou outro candidato. Mas se o programa já está em pleno funcionamento no ano de eleições, não há qualquer motivo para impedir que o mesmo seja suspenso ou cancelado. Pelo contrário. Suspender uma ação governamental que está em pleno funcionamento e com êxito é agredir frontalmente o princípio constitucional da eficiência e do interesse público.

Assim, seja na União, no Distrito Federal, nos Estados ou nos Municípios, se o instituto da transação tributária estiver previsto em lei e o programa já estiver em andamento em exercícios anteriores, atentando para os critérios rígidos para a sua realização, esse mecanismo de solução adequada de conflitos pode ser utilizado durante o ano eleitoral, podendo, igualmente, serem realizadas audiências com as concessões de descontos previstos  no estatuto legal respectivo, posto que a medida não se caracteriza como benefício fiscal ou tributário e nem como uma conduta tendente a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, tratando-se, na verdade de uma verdadeira Ação de Estado, que vem ao encontro dos princípios constitucionais do interesse público e da eficiência.

 

REFERÊNCIAS LEGAIS E BIBLIOGRÁFICAS:

Art. 171 do Código Tributário Nacional

Art. 23, da Constituição Italiana

Art. 156, III, do Código Tributário Nacional

MARINI. Giuseppe, citando LUPI “Insolvenza, fallimento e dispozione del credito tributario”, editora Ancona, 2006, p. 457.

Indisponibilità e transazione fiscale. Disponível no seguinte endereço eletrônico <http://www.treccani.it/magazine/diritto/approfondimenti/diritto_tributario/2_marini_transazione_fiscale.html>Acesso em 06 de fevereiro de 2020.

BUSATTO, Serena. Disponível no seguinte endereço eletrônico: <http://dspace.unive.it/bitstream/handle/10579/3113/806309-1164171.pdf?sequence=2>. Acesso em 05 de dezembro de 2019.

Art. 73, § 10, da Lei Nacional nº 9504/1997.

[1]“Insolvenza, fallimento e dispozione del credito tributario”, editora Ancona, 2006, p. 457.

Indisponibilità e transazione fiscale. Disponível no seguinte endereço eletrônico <http://www.treccani.it/magazine/diritto/approfondimenti/diritto_tributario/2_marini_transazione_fiscale.html>Acesso em 06 de fevereiro de 2020.

[2] Disponível no seguinte endereço eletrônico: <http://dspace.unive.it/bitstream/handle/10579/3113/806309-1164171.pdf?sequence=2>. Acesso em 05 de dezembro de 2019.


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