Opinião & Análise

Supremo

A voz da sociedade civil no controle concentrado de constitucionalidade

Uma crítica à jurisprudência do STF que restringe a legitimidade das entidades de classe de âmbito nacional

Foto: Nelson Jr./SCO/STF

A Constituição Federal de 1988, no seu art. 103, promoveu uma verdadeira democratização das vias de acesso ao controle concentrado de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal. Essa ampliação numérica de legitimados a ajuizar ações constitucionais atendeu a duas razões principais.

Primeiro, a designação do Procurador-Geral da República como única autoridade apta a instaurar o controle concentrado – no modelo de Representação de Inconstitucionalidade desenhado pela EC n. 16/1965 – comprometia a efetividade da jurisdição constitucional. Como o PGR era um cargo de livre nomeação e exoneração pelo chefe do Poder Executivo Federal, a conveniência de se ajuizar uma ação constitucional no STF dependia mais de interesses políticos momentâneos do que de reais ofensas à Constituição. Por esse motivo, decidiu-se que a referida legitimidade ativa deveria ser atribuída a diversos agentes.

Segundo, a ampla legitimação pretendeu reforçar o controle concentrado de constitucionalidade como instrumento máximo de correção do sistema normativo brasileiro. Dado que a Constituição Cidadã apresenta um imenso catálogo de direitos fundamentais e de regras elementares relativas à organização política, um eventual descumprimento das suas normas pela atividade legiferante do Estado deve ensejar, prioritariamente, soluções gerais e efetivas. Como o controle concentrado possui o condão de suprimir uma lei inconstitucional do ordenamento jurídico com efeito ergma omnes, a partir de um julgamento realizado em instância única, sua utilização suscita respostas sistêmicas mais eficazes do que as vias difusas.

Sob outro enfoque, a pluralidade de legitimados incentiva um processo benéfico de abertura interpretativa da Constituição Federal, o que confere uma maior legitimidade democrática à jurisdição constitucional. Essa afirmação assume especial relevância quando considerada a legitimidade ativa das entidades de classe de âmbito nacional: ao possibilitar que entidades com representatividade social questionem (em abstrato) a validade das normas editadas pelos poderes políticos, o Poder Constituinte Originário intentou desenvolver uma “sociedade aberta de intérpretes” e limitar eventuais opressões estatais realizadas por maiorias de ocasião.

Ocorre que, na contramão da mencionada abertura constitucional, o Supremo Tribunal Federal instituiu – por meio de construções jurisprudenciais – restrições à legitimidade de alguns entes dispostos no art. 103 da CF.

Quanto às entidades de classe de âmbito nacional, objeto principal deste artigo, foram estabelecidas três restrições: a primeira delas é o requisito da pertinência temática, que impõe a demonstração de pertinência entre a norma impugnada e os objetivos institucionais da entidade que apresenta a ação; a segunda é o requisito da abrangência nacional, que consiste na exigência da comprovação de associados em ao menos um terço dos Estados da federação; já a terceira restrição estabelece que as entidades de classe autorizadas a deflagrar o controle concentrado são apenas as que reúnem membros de uma categoria econômica ou profissional homogênea.

Por meio dessa última restrição, entidades que congregam representantes da sociedade civil organizada ou de minorias sociais, por exemplo, não estariam autorizadas a ingressar no STF contra possíveis violações à Constituição. Esse entendimento surgiu no julgamento da ADI 421, em 1992, por meio de uma interpretação do art. 5112 da CLT – que estabelece requisitos para a constituição de associações sindicais lícitas e em nada se relaciona com as entidades de classe de âmbito nacional.

Mesmo assim, recorrendo a essa tese, a Corte já rejeitou a legitimidade ativa de entidades como a União Nacional dos Estudantes (UNE), a Associação Brasileira de Consumidores (ABC), a Associação Brasileira de Defesa do Cidadão (ABRADEC) e outras dezenas de entidades com manifesta representatividade social. Ocorre que esse entendimento jurisprudencial carece de argumentos fáticos ou jurídicos suficientes para justificá-lo.

De início, ressalta-se que a jurisprudência restritiva em debate não encontra respaldo nos principais métodos de interpretação constitucional, a começar pela interpretação literal. Isso porque, de acordo com o Dicionário Aurélio3, longe de albergar apenas categorias econômicas ou profissionais, a palavra “classe” abrange o “conjunto de pessoas que têm a mesma função, os mesmos interesses ou a mesma condição numa sociedade”.

Da mesma forma, o referido entendimento também não se concilia com a interpretação sistemática do texto constitucional, uma vez que privilegia os interesses econômicos e profissionais em detrimento de outros interesses igualmente protegidos pela ordem constitucional. Assim, se a própria Constituição não institui uma relação de hierarquia entre as suas normas, descabe ao Poder Judiciário fazê-lo para privilegiar determinados interesses em detrimento de outros.

É dizer: o entendimento restritivo adotado pelo STF atribui um valor superior às causas de certas categorias, o que direciona a agenda do Tribunal para a resolução dessas questões. E essa priorização ocorre justamente em prejuízo das entidades mais marginalizadas no processo democrático majoritário e mais suscetíveis a sofrer violações estatais.

Por sua vez, as entidades corporativas, que já possuem maior acesso na política majoritária em razão da influência do poder econômico no processo legislativo, podem ainda socorrer-se ao controle concentrado de constitucionalidade na persecução institucional dos seus interesses.

Nessa perspectiva, ao invés de instrumento contramajoritário, corre-se o risco da jurisdição constitucional se transformar em uma instância de legitimação de privilégios.

Por outro lado, também não prospera o argumento de que a eliminação dessa restrição jurisprudencial geraria uma multiplicidade de ações constitucionais no STF, com aptidão para sobrecarregar as atividades ordinárias da Corte. De acordo com o relatório4Supremo em Números: O Múltiplo Supremo”, disponibilizado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), o controle concentrado representa menos de 3 (três) por cento dos processos apresentados à Corte anualmente. Ora, sendo a proteção da ordem constitucional a função precípua das supremas cortes, os números retratados mostram-se inexpressivos.

Em contrapartida, a prevalecer essa concepção restritiva é que se estará fomentando a instauração de diversos processos judiciais subjetivos, em múltiplas instâncias – pela via do controle difuso de constitucionalidade -, o que compromete a eficiência do Poder Judiciário como um todo. Nesse sentido, a limitação de acesso imposta às entidades da sociedade civil relaciona-se mais intrinsecamente à qualidade da jurisdição constitucional do que à quantidade de processos ajuizados.

Tal afirmação é corroborada por um estudo5 realizado por Juliano Zaiden e Alexandre Araújo, no qual coletou-se dados sobre todas as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) julgadas pelo STF entre 1988 e 2012. No estudo, concluiu-se que o controle concentrado de constitucionalidade realizado no STF protege majoritariamente interesses econômicos, profissionais e federativos. E esse quadro acarreta um enorme contraste entre a prática judicial brasileira e a linguagem teórica que legitima a jurisdição constitucional – historicamente justificada pela garantia de direitos fundamentais e pela proteção de minorias. Não por acaso, essa distorção é atribuída principalmente a uma jurisprudência seletiva do STF em termos de legitimidade.

Por óbvio, reconhece-se que o Supremo Tribunal Federal proferiu, ao longo das últimas duas décadas, importantes decisões relativas à proteção dos direitos fundamentais. Todavia, além de tais julgamentos representarem uma mínima fração do total de ações constitucionais apreciadas pela Corte, tais pleitos não foram levados ao Tribunal pelos próprios grupos que tiveram os seus direitos constitucionais violados.

Essa conjuntura faz com que as entidades representativas de minorias e da sociedade civil tenham que se submeter a um injusto processo de negociação com os demais legitimados para que os seus pleitos cheguem à Corte. Nesse processo, as referidas entidades perdem a sua autonomia e a possibilidade de expor suas próprias compreensões sobre a Constituição, ou seja, perdem o seu lugar de fala também no âmbito da jurisdição constitucional.

Além disso, muitas vezes não há legitimados interessados a ingressar com as respectivas ações e o quadro de ofensa a direitos constitucionais permanece.

A despeito de todos os argumentos supracitados, convém reconhecer os recentes avanços empreendidos pelo Supremo Tribunal Federal no tratamento da legitimidade ativa das entidades de classe de âmbito nacional. No âmbito da ADI 5291 e da ADPF 527, por exemplo, os Ministros Marco Aurélio e Roberto Barroso proferiram decisões monocráticas superando o entendimento restritivo em evidência.

Assim, na ADI 5291, admitiu-se a legitimidade do Instituto Nacional de Defesa do Consumidor – IDECON para a apresentação da ação. Já nos autos da ADPF 527, o ministro Roberto Barroso prolatou uma decisão histórica, na qual reconheceu a legitimidade ativa ad causam da Associação Brasileira de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transsexuais (ALGBT) e, portanto, a sua condição de entidade de classe de âmbito nacional”.

Igualmente, no julgamento de um Agravo Regimental na ADPF 262, realizado no final de 2018, o Plenário do STF decidiu que a CACB – entidade que congrega diversas categorias e não apenas uma categoria homogênea – pode apresentar ações constitucionais no STF. Todos os exemplos citados constituem avanços, mas que devem ser compreendidos apenas como um primeiro passo na evolução jurisprudencial do STF para a conferência de uma legitimação ampla.

Por todo o exposto, a jurisprudência que restringe a legitimidade ativa das entidades de classe de âmbito nacional às categorias econômicas ou profissionais deve ser superada, de modo que a sociedade civil passe a ser compreendida como uma verdadeira agente do processo de interpretação constitucional e não mais como mera espectadora.

Nesse sentido, propõe-se a seguinte tese interpretativa ao Supremo Tribunal Federal: as entidades de classe de âmbito nacional autorizadas a deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade são todas aquelas que, cumprindo os requisitos da pertinência temática e da abrangência nacional, representam quaisquer interesses licítos e protegidos pela ordem constitucional.

Por óbvio, as entidades legitimadas devem ter representatividade social, porém o requisito da abrangência nacional já garante essa condição. E, para evitar uma multiplicação indesejada de ações, tem-se ainda o requisito da pertinência temática, que apesar de ser bastante criticado na doutrina, corresponde a jurisprudência consolidada no STF

Nesse novo conceito sugerido incluem-se, portanto, as entidades representativas de minorias, as entidades de representação dos estudantes, as entidades que defendem direitos fundamentais e todas as demais entidades provenientes da sociedade civil organizada, desde que os seus objetivos sejam lícitos e amparados pela ordem constitucional.

Conforme a célebre frase atribuída ao escritor francês Victor Hugo, “nada é mais poderoso do que a força de uma ideia cujo tempo chegou”. E essa abertura democrática da jurisdição constitucional abstrata à sociedade civil – nos moldes aqui defendidos – trata-se certamente de uma ideia cujo tempo chegou.

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1 STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ.02.04.1993.

2 Art. 511. É lícita a associação para fins de estudo, defesa e coordenação dos seus interesses econômicos ou profissionais de todos os que, como empregadores, empregados, agentes ou trabalhadores autônomos ou profissionais liberais exerçam, respectivamente, a mesma atividade ou profissão ou atividades ou profissões similares ou conexas. (Grifo Nosso).


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