Opinião & Análise

Crise econômica

A hora e a vez da segurança jurídica

Momento é propício para que se desenvolva uma visão mais empírica e gerencialista para os sistemas legal e jurídico

Imagem: Pixabay

Do atual contexto de crise emerge a necessidade de enfrentamento imediato de diversos aspectos considerados como obstáculos à retomada da produtividade e do crescimento econômico nacional.

O país possui um gap considerável de investimentos em infraestrutura (transporte, energia, telecomunicações e saneamento). De 2001 até 2016, a média dos investimentos em infraestrutura foi de cerca de 2% do PIB. No entanto, para que o país se torne um estado de modernidade em termos de qualidade na sua infraestrutura, seria necessário, segundo alguns analistas, um investimento médio de cerca de 4% do PIB nos próximos 20 anos1. Para se ter uma ideia um pouco mais concreta do que isso representa, considerando-se o resultado do PIB brasileiro de 2018 (R$ 6,8 trilhões, segundo o IBGE), o investimento sugerido pela análise superaria a casa dos R$ 5 trilhões.

É lugar comum entre gestores públicos e agentes de mercado que as atuais condições/restrições fiscais da economia brasileira tiram do Estado a capacidade de ser (como, num passado recente, foi) a principal mola propulsora para os investimentos em infraestrutura, de forma que eles possam recuperar o ritmo/volume desejável de crescimento. Nesse contexto, entende-se como absolutamente necessário contar com a participação de agentes/recursos privados para superação desse gigantesco desafio.

Mas nem tudo é notícia ruim: esses mesmos atores compartilham a convicção de que a incapacidade de implementar os projetos de infraestrutura que são tão importantes à retomada do crescimento não está associada à falta de recursos financeiros/agentes interessados em investir no país. Antes, o atraso no campo da infraestrutura é atribuído, em boa medida, a um problema de desconfiança na aptidão da institucionalidade nacional em (p.e.) garantir a não interrupção de projetos e fazer cumprir, no médio-longo prazo, a equação de equilíbrio econômico prevista nos respectivos contratos.

Há algumas décadas, estudos econômicos de peso têm evidenciado a clara relação entre prosperidade e ambiente institucional equilibrado2, sendo, atualmente, consenso quase absoluto entre profissionais de mercado, governos e acadêmicos a ideia de que segurança, estabilidade e previsibilidade são fatores-chave para o desenvolvimento econômico sustentável.

Entre os diversos atores da vida política, econômica e social do país, há um diagnóstico comum de que a institucionalidade nacional tem imposto ao processo produtivo/econômico um alto custo transacional para equacionamento de suas incertezas, ineficiências e complexidades, bem como, uma convicção coletiva de que um dos pilares necessários para garantir a efetiva retomada do crescimento passa por propiciar aos agentes econômicos um ambiente de negócios mais adequado3.

Algumas das queixas relacionadas aos sistemas legal e jurídico, incumbidos, respectivamente, das atividades de produção e aplicação do sistema de normas estatais, são: (i) insuficiente organicidade e clareza do conjunto de regras jurídicas vigentes, bem como baixo nível de transparência e participação da sociedade em relação ao seu processo de produção/revisão; (ii) grande volume de processos judiciais e administrativos, e morosidade da jurisdição estatal em resolvê-los de forma definitiva; (iii) pouca estabilidade na aplicação do direito e desrespeito a situações jurídicas constituídas; (iv) relação desarticulada e não harmônica entre os poderes e órgãos da República; (v) excesso de burocracias em sede (p.e.) ambiental, societária, tributária e trabalhista.

A consciência acerca da questão e a necessidade de enfrentá-la foi, recentemente, reconhecida pelo presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Dias Toffoli, para quem o grande desafio do Poder Judiciário nos próximos 30 anos será “transmitir à sociedade que nós vivemos de fato em uma nação em que os pactos são respeitados, os contratos são respeitados e as regras do jogo são garantidas”4. No mesmo tom, apresenta-se o posicionamento da Advocacia Geral da União – AGU: “nunca a segurança jurídica foi objeto de tanta preocupação como nos últimos tempos … o poder público tem o dever de assegurar que essas relações sejam estáveis, porque a surpresa é péssima num ambiente de investimento, a surpresa é péssima quando o setor privado quer fazer aportes para poder alavancar a economia no país”5.

Não obstante a indicação clara de que existe uma certa “dor econômica” a ser tratada, nota-se que ainda não se formou na coletividade política, econômica e social do país, com a mesma força e coesão, uma proposta uníssona de plano estratégico para lidar com tão complexa e sistêmica questão.

No ano passado, o documento intitulado Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, confeccionado/posto em consulta pública, conjuntamente, pelo (extinto) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, BNDES, IPEA e IBGE6, apontou a segurança institucional como um dos eixos propulsores do desenvolvimento econômico e da inclusão social do país, no médio-longo prazo, e apresentou proposta preliminar de “plano de voo” para seu tratamento.

Dar seguimento a inciativas estruturantes e com visão de médio-longo prazo, como a que fora ensaiada pelo documento citado, é de fundamental importância para se evitar, dentre outras consequências não desejáveis, o que pode ser considerado o “ovo da serpente”: a tomada de decisões baseada em diagnósticos e análises incipientes, e que, na maioria das vezes, apontam como milagroso e exclusivo remédio para o tratamento da “dor econômica” a edição de novos marcos legais, precedentes judiciais e/ou atos regulamentares.

Definitivamente, a edição indiscriminada de normas não está correlacionada ao aumento da segurança jurídica. Ao contrário, em realidades institucionais como a brasileira, onde alguns levantamentos dão conta da existência de cerca de 4,5 milhões de regas jurídicas e de um crescimento (nesse número) de oito novas regras por dia7, é bem provável que o excesso de normatização seja, paradoxalmente, um dos fatores responsáveis pelo “estado de coisas juridicamente incertas” hoje observado no Brasil.

É preciso, portanto, conter o impulso habitual a soluções do “tipo panaceia”: não existe, e, provavelmente, nunca existirá uma grande ideia, tese ou comando mágico que fará com que todas as incertezas desapareçam a partir da edição de uma lei, ato normativo ou precedente de corte superior que os reconheça.

A melhoria da segurança institucional requerida para aumento de investimentos e negócios não depende, apenas, da criação/revisão de normas jurídicas, mas, sobretudo, da estruturação de uma estratégia profissional, coerente e realista, que tenha como premissa o reconhecimento da dimensão e complexidade do problema e de que seu equacionamento só será possível a longo prazo, com muita organização, trabalho e compromisso com efetividade/monitoramento de indicadores de performance.

É exigido, nessa linha, que se desenvolva uma visão mais empírica e gerencialista para os sistemas legal e jurídico, notadamente no que se refere às suas inter-relações com temas/questões de ordem econômica, sob pena de permanente descompasso com o dinamismo e ímpeto de inovação próprios da iniciativa privada. Reconhecer essa fragilidade do atual sistema nos permite concebê-lo como um organismo vivo, fruto de um processo de experiências humanas/históricas, e, por princípio, em constante movimento/construção. Permite, também, entender que sua função primordial não é ser (necessariamente) um oráculo com respostas prontas para todos os problemas da sociedade (qualquer sistema com essa pretensão não passará de ficção), mas sim um viabilizador de pacificação de conflitos e estabilização de relações surgidas no âmbito da sociedade.

Mais ainda, à luz dos paradigmas colocados pela chamada Quarta Revolução Industrial, é imperativo “refletir e identificar ações estratégicas para a definição de um ambiente institucional conectado com o novo contexto do século XXI”8. Por premissa imposta pelo contexto VUCA (famoso acrônimo inglês para descrever o atual ambiente econômico de volatilidade [volatility], incerteza [uncertainty], complexidade [complexity] e ambiguidade [ambiguity]), no qual tecnologias e hábitos são, a cada instante, transformados, é de suma importância que esse novo Ambiente Institucional 4.0 tenha como marcas a resiliência e a capacidade de adaptação rápida/dinâmica às demandas da nova economia do conhecimento.

Outro ponto que merece atenção, no âmbito da do plano estratégico a ser estruturado, é a reflexão ampla e profunda acerca dos elementos que comporão um “conceito de segurança jurídica para o país chamar de seu”. É de suma importância perquirir, ab initio, de forma aguda, fria e holística, quais são as “dores econômicas” que efetivamente têm como causa a institucionalidade posta, bem como suas características próprias, tais como, recorrência (a dor é crônica ou sazonal?), amplitude (atinge toda a economia ou só alguns segmentos/agentes/atividades?) e impactos (qual é a efetiva expressão monetária do custo de transação e em qual medida ele está distorcido?).

Por fim (mas não menos importante), qualquer empreitada em torno da definição dos novos parâmetros para um ambiente de efetiva segurança jurídica deve prezar pela participação de todos os atores organizacionais afetos ao tema. No âmbito público, devem ser envolvidas as três esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), e o Ministério Público, nos três níveis da federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). No âmbito da sociedade civil, é de suma importância engajar entidades econômicas representativas (empresariais, setoriais e/ou profissionais), universidades e núcleos profissionais com interesse e/ou expertise no tema (por exemplo, analistas de mercado e economia, consultorias estratégicas e escritórios de advocacia)9.

O desafio está lançado e o momento de transformação econômica vivenciado pelo país parece revelar uma janela de oportunidade única para melhoria de seu ambiente de negócios. Oxalá que os diversos agentes do Estado e da sociedade civil consigam dialogar e proporcionar a investidores, empresários e trabalhadores a percepção de segurança institucional adequada para lidar com os desafios econômicos de presente-futuro que estão postos!

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1 FRISCHTAK, Cláudio R e MOURÃO, Joao. Uma Estimativa do Estoque de Capital de Infraestrutura no Brasil in Desafios da Nação: artigos apoio, Volume 1 – Organizado por João Alberto de Negri, Bruno César Araújo, Ricardo Bacelette. Brasília. Ipea, 2018. Pág 119.

2 São bastante difundidos, nesta seara, os conceitos da chamada “Nova Economia Institucional”, que tem como seus principais expoentes os economistas Ronald Coase, Douglas North e Oliver Williamson, vencedores do prestigiado Prêmio Nobel de Economia, respectivamente, em 1991 (pela descoberta e clarificação da significância dos custos de transação e direitos de propriedade para a estrutura institucional e o funcionamento da economia), 1993 (pela renovação da investigação história econômica aplicando teoria econômica e os métodos quantitativos para explicar as mudanças econômicas e institucionais) e 2009 (pela análise da governança econômica, especialmente dos limites da firma). Referência: PRÉMIO DE CIÊNCIAS ECONÓMICAS EM MEMÓRIA DE ALFRED NOBEL. In: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2019. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Pr%C3%A9mio_de_Ci%C3%AAncias_Econ%C3%B3micas em_Mem%C3%B3ria_de_Alfred_Nobel&oldid=54015993>. Acesso em: 14/03/2019.

3 A título de exemplo, valem ser citados os trabalhos/diagnósticos produzidos pela Confederação Nacional da Indústria – CNI e pela Federação Brasileira de Bancos – FEBRABAN (Disponíveis, respectivamente, em, http://www.portaldaindustria.com.br/cni/canais/propostas-da-industria-para-eleicoes-2018/seguranca-juridica/ e https://jurosmaisbaixosnobrasil.com.br/febraban.pdf . Acesso em 14/03/2019).

5 Trechos extraídos da fala da (então) Ministra da AGU, Grace Maria Fernandes Mendonça, no seminário “O interesse público e as novas relações entre Estado e empresas”, ocorrido dia 26/11/2018, em Brasília/DF. Disponível em https://www.youtube.com/watch?v=rWdodSZDng4. Acesso em 14/03/2019.

6 Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/endes. Acesso em 25/02/2019.

7 O cenário é bem retratado em artigo publicado por Marcelo Guedes Nunes e André Luiz Santa Cruz Ramos no site Jota: Estratégias para um ordenamento jurídico mais inteligível, barato e eficaz. (Disponível em https://www.jota.info/especiais/estrategias-para-um-ordenamento-juridico-mais-inteligivel-barato-e-eficaz-04122018 – Acesso em 14/03/2019).

8 Essa é a tônica da iniciativa denominada Governance 4.0, desenvolvida, conjuntamente, pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), o Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), a Universidade de São Paulo (USP) e a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL). Mais informações em http://governance40.com/sobre/. Acesso em 26/02/2019.

9 Iniciativas nesse sentido já têm sido implementadas, por exemplo, no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos do Governo Federal (PPI). Por meio dos denominados “1° Diálogo PPI com o mercado financeiro” e “1º Diálogo PPI com a advocacia”. Mais informações em https://www.ppi.gov.br/ppi-convida-escritorios-de-advocacia-para-rodada-de-reunioes- e https://www.ppi.gov.br/ppi-convida-os-agentes-do-mercado-financeiro-para-rodada-de-reunioes. Acesso em 14/03/2019.


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